Circulaire  DAS/TS 2 n° 97-826 du 29 décembre 1997 relative
à la campagne budgétaire 1998 des centres d'aide par le travail

NOR : MESA9730684C

(Texte non paru au Journal officiel)

Références :
Circulaire DAS/TS 2 n° 96-757 du 19 décembre 1996 relative à la campagne budgétaire 1996 des CAT ;
Projet de loi de finances pour 1998.

La ministre de l'emploi et de la solidarité à Madame et Messieurs les préfets de région (direction régionale des affaires sanitaires et sociales) ; Mesdames et Messieurs les préfets de département (direction départementale des affaires sanitaires et sociales) En 1998, la gestion des enveloppes de financement des CAT confirmera la politique déjà engagée qui tend à rééquilibrer géographiquement les moyens consacrés à l'accueil des travailleurs handicapés en établissements, et à augmenter les capacités de manière à répondre aux insuffisances révélées par l'application de l'article 22 de loi du 13 janvier 1989 (amendement « Creton »).
Mais l'action des services doit aussi continuer de prendre en considération la finalité globale des établissements.

I. - LA GESTION DES DOTATIONS DE CRÉDITS
1.1. Eléments de bilan de la campagne budgétaire 1997

La campagne budgétaire 1997 s'est employée à rééquilibrer les financements accordés aux régions pour le fonctionnement des CAT, en fonction de l'écart entre les coûts à la place régionaux et nationaux. Par la suite, à l'exception d'une région, toutes les DRASS ont procédé à leur tour à une allocation différenciée des ressources entre les départements. Ainsi, les dotations départementales initiales ont connu une actualisation allant de 0 % à 3,47 %. Nous devons poursuivre en 1998 dans la voie du rééquilibrage.
Pour autant, certains départements ont appelé mon attention sur leur difficulté à honorer les coûts salariaux des établissements, au moment même où leur région utilise une partie des crédits de reconduction des moyens pour créer des places nouvelles.
Ce type de situation suscite deux remarques :
a) D'une part, la création de places nouvelles doit se faire dans le respect des choix du Parlement qui a voté chaque année des crédits nouveaux pour les extensions de capacités. Ces extensions provoquent à la fois des coûts directs pour le fonctionnement des centres et des coûts indirects sur les crédits qui garantissent les ressources des travailleurs handicapés.
Malgré la régularisation exceptionnelle en juillet 1997, le nombre de places nouvelles effectivement ouvertes ne doit donc pas être supérieur à celui qui a été déterminé par le Parlement, et il ne doit pas y avoir lieu à création de places nouvelles utilisant les crédits de reconductions des moyens.
En revanche, il peut se faire que l'ouverture de places nouvelles ne nécessite que des crédits supplémentaires faibles ou marginaux, notamment lorsqu'elle résulte d'extensions simples de la capacité de centres existants. Dans cette hypothèse, ces places doivent être comptabilisées dans la dotation de places nouvelles notifiée par l'administration centrale. Elles dégageront des crédits disponibles qui seront affectés prioritairement à l'exécution des décisions de justice pour les établissements déjà ouverts, puis le cas échéant à l'accompagnement temporaire des centres les plus en difficulté ou les plus onéreux.
Si certaines régions constatent qu'elles pourraient ouvrir un nombre de places nouvelles à coût minime, supérieur aux dotations de places qui leur sont notifiées, elles voudront bien faire savoir avant le 1er juin 1998, à la direction de l'action sociale, sous-direction TSIS, bureau TS2, leur nombre et leur coût, de manière que la préparation de la prochaine loi de finances tienne compte de ces projets et arbitre à bon escient le nombre de places à ouvrir l'année future et les crédits - directs et indirects - nécessaires.
b) Certaines DDASS ont encore des difficultés pour financer quelques centres d'aide par le travail, notamment en raison de leur masse salariale. Ces difficultés doivent d'abord susciter une lecture attentive des tableaux de bord pour savoir s'il s'agit d'établissements dont le coût diffère notablement de celui des autres établissements similaires et en connaître les motifs.
Dans la première hypothèse les conditions mêmes du fonctionnement de l'établissement devront sans doute être renégociées de manière qu'à terme, les financements publics soient justement proportionnés aux besoins des personnes handicapées. Il n'est pas exclu que la période de restructuration nécessite encore quelques financements supplémentaires provisoires, et les DDASS feront connaître aux DRASS la durée et le niveau de l'effort à envisager.
Dans la seconde hypothèse, des centres peu onéreux peinent à assurer leur équilibre financier. Ils devront être pris en considération de manière privilégiée. Pour ce faire, les DDASS feront valoir auprès des DRASS, ces situations qui appellent un effort rapide d'apurement des dettes, puis le cas échéant et progressivement l'assistance matérielle qu'impliquerait l'amélioration qualitative des prestations fournies.

1.2. La gestion de la reconduction des moyens

a) Les facteurs de progression des coûts des établissements.
Globalement la progression de la masse salariale des établissements ne devrait pas dépasser 0,90 % compte tenu d'un ratio de dépenses de personnel de 70 %.
L'effet report de la mesure générale de 1997 est évaluée à 0,46 % de la masse salariale. A ce propos, je vous rappelle que la délégation aux DDASS des crédits de reconduction 1997 comprenait une provision pour la revalorisation de la valeur du point prévue pour l'année 1997 à hauteur de 0,54 % de masse salariale. Cette provision correspondait à une augmentation de la valeur du point de 0,5 % en niveau au 1er mars et de 0,5 % en niveau au 1er octobre pour l'année 1997. L'effet report de 0,46 % représente donc l'incidence en année pleine de cette mesure salariale.
Le GVT solde est normé à 0,80 % de la masse salariale.
Dans l'hypothèse où le gouvernement déciderait en cours d'année une augmentation générale des rémunérations, des dotations spécifiques seraient notifiées et déléguées à ce moment.
b) Les modalités et la procédure de répartition des moyens.
La progression 1998 des dotations régionales de reconduction de moyens a été modulée à partir du coût moyen régional acquis. Les taux d'actualisation s'étagent donc de 1,30 % à 0,60 % autour d'une progression moyenne de 0,94 %. Le tableau figurant en annexe I notifie sur ce fondement le montant des dotations régionales initiales 1998.
Les préfets de région feront connaître à la direction de l'action sociale, bureau TS2, pour le 1er février 1998 la répartition départementale de ces dotations régionales. Cette répartition départementale des crédits s'inscrit toujours dans un objectif de rééquilibrage au vu notamment des disparités de moyens existants entre les départements de la région. L'analyse collective à ce moment de la structure des coûts des CAT à partir des outils de gestion mis à votre disposition tel le tableau de bord est donc essentielle et doit guider l'allocation des ressources. A ce titre, je vous rappelle que chaque région dispose d'ores et déjà des données régionales du tableau de bord relatives à trois exercices comptables 1994, 1995 et 1996. Le calendrier figurant en annexe V donne les étapes qui devront être respectées pour 1998.
Dans l'immédiat, une dotation représentant 25 % des crédits reconductibles alloués en 1997 sera déléguée directement aux départements afin de leur permettre d'effectuer les premiers versements mensuels aux établissements. Le solde de la reconduction des moyens 1998 sera délégué aux préfets de départements au cours du premier trimestre selon la répartition déterminée par le préfet de région.
Par ailleurs, les crédits sans emploi doivent être remontés à la direction de l'action sociale, bureau TS2, avant le 1er septembre de chaque année. Ils doivent au préalable avoir fait l'objet d'une discussion au sein de la région visant à proposer une redistribution des crédits au bénéfice des autres départements si nécessaire. Pour votre information, 2,3 MF ont pu être ainsi redistribués en 1997, mais parfois dans des conditions d'urgence qui ont fait craindre des pertes de crédits.
Enfin, en ce qui concerne le suivi financier des contentieux relatifs aux CAT, il vous est demandé de compléter soigneusement la fiche figurant en annexe II. Je vous rappelle que ce suivi des contentieux ne vous exonère en rien de l'obligation d'exécuter les décisions des juges du tarif et de rechercher les financements correspondants dans le cadre des dotations régionales et départementales qui vous sont notifiées.

1.3. La gestion des mesures nouvelles de création de places

Le projet de loi de finances prévoit pour 1998 la création de 2 000 places supplémentaires de centres d'aide par le travail.
Les dotations régionales de places notifiées en annexe IV ont été déterminées à partir de trois critères :

• les effectifs des jeunes majeurs relevant de l'amendement « Creton » encore en attente de placement ;
• le taux d'équipement visant un rééquilibrage géographique et une harmonisation des ratios d'équipement ;
• le taux de sortie vers l'atelier protégé et le milieu ordinaire qui permet de reconnaître le dynamisme des établissements.

La gestion régionale des crédits alloués au titre des mesures nouvelles de création de places contribuera aussi à l'harmonisation des moyens destinés au fonctionnement des CAT. C'est pourquoi il vous est préconisé de moduler le forfait régional qui vous est alloué pour tenir compte des possibilités de redéploiements au sein des dotations départementales concernées, des caractéristiques et de la nature des projets retenus.
Avant le 15 février 1998, les préfets de région feront connaître pour chaque département de leur région, à la direction de l'action sociale, bureau TS2, à l'aide du tableau personnalisé qui vous sera transmis par messagerie, le nombre de places et le montant des crédits correspondant.
Si la répartition nationale des places nouvelles entre les régions a été partiellement guidée par les disparités de taux d'équipement et l'inégal dynamisme des centres pour faire évoluer les travailleurs handicapés qu'ils accueillent selon le critère sus-mentionné, les services déconcentrés devront pour leur part veiller avant tout à ce que l'intégralité des places nouvelles soit consacrée à l'accueil des jeunes majeurs maintenus en établissements de l'éducation spéciale au-delà de la limite d'âge.
Les enquêtes périodiques sur le nombre de ces jeunes majeurs, comparées aux dotations de places nouvelles de CAT, font en effet apparaître qu'une partie de ces places n'a pas servi l'objectif prioritaire du ministre.
Il importe donc cette année que tous les efforts, des services de l'Etat et des établissements, se concentrent sur la réduction du nombre de ces jeunes adultes, de manière que les jeunes mineurs puissent bénéficier, dans les établissements de l'éducation spéciale, de conditions d'accueil et de traitement corrects.

II. - APPRÉCIATION DES CAPACITÉS D'UN CAT
A REMPLIR SA DOUBLE MISSION SOCIALE ET ÉCONOMIQUE

Au moment du renouvellement des conventions et selon les termes de la circulaire 60 AS du 8 décembre 1978, l'importance des concours financiers consentis par la collectivité aux CAT et la nature de ces structures où les dimensions sociales et économiques sont étroitement imbriquées, justifient que le contrôle qui s'exerce ne se borne pas à un examen comptable et financier des dépenses donnant lieu à dotation globale de financement. L'action des services du préfet doit viser aussi l'appréciation des capacités des centres à remplir leur double mission sociale et économique et par conséquent leur viabilité économique.
Ainsi les DDASS doivent vérifier notamment la situation d'ensemble de l'activité commerciale et les répercussions sur les travailleurs handicapés.
En réponse aux interrogations de certaines DDASS, les résultats commerciaux doivent servir d'une part la pérennité de l'activité, d'autre part l'intérêt des personnes handicapées. Ils sont donc logiquement imputés en totalité ou en partie :

• en réserve pour l'investissement de production ;
• en provisions destinées à assurer la continuité des rémunérations des travailleurs handicapés en cas d'aléas de production (2 mois de salaires maximum) ;
• à améliorer les rémunérations des travailleurs handicapés.

Dans le cadre de ce contrôle général, deux points particuliers doivent appeler votre attention : la rémunération des travailleurs handicapés et la distorsion de concurrence qui pourrait porter préjudice aux entreprises commerciales.

2.1. La rémunération des travailleurs handicapés

Vous êtes le garant de l'intérêt des travailleurs handicapés non seulement en terme de qualité de la prise en charge mais également en terme de rémunération directe. A ce titre j'appelle votre attention sur les données issues du tableau de bord. En effet, alors que la valeur ajoutée moyenne des CAT tend à croître, la rémunération moyenne des travailleurs handicapés s'établissait à 13,16 % du SMIC en 1994 mais 12,45 % seulement en 1995 ; en outre, en 1995 près de 38 % des travailleurs handicapés percevaient une rémunération inférieure à 10 % du SMIC. Ces pratiques ont pour effet de ne pas reconnaître l'effort accompli par les travailleurs handicapés.
Par ailleurs, je vous rappelle que les associations signataires du protocole sur les ressources des travailleurs handicapés du 8 novembre 1988 se fixaient comme objectif d'oeuvrer pour qu'en 1993 le montant moyen du salaire direct versé à tous les travailleurs handicapés de CAT atteigne 15 % du SMIC, notamment en faisant porter l'effort sur les salaires inférieurs à ce montant.
Pour 1998, je vous demande donc de procéder à une analyse particulière des rémunérations versées aux travailleurs handicapés par les CAT et de chercher à connaître les motifs exacts des rémunérations faibles.

2.2. Les problèmes de distorsion de concurrence

Ainsi que le précise la circulaire 60 AS précitée « les fonds publics ne doivent en aucun cas être utilisés pour pratiquer une politique commerciale qui représenterait une concurrence illégitime pour d'autres producteurs, pour des donneurs d'ouvrage ou pour des acheteurs ».
Or, l'attention du ministre chargé des affaires sociales a été appelée à plusieurs reprises par des parlementaires sur le fait que les avantages perçus par les CAT sont sources de distorsion de concurrence au préjudice des entreprises commerciales.
Aussi, afin de prévenir toute pratique contestable et dangereuse à terme pour l'existence des établissements, il vous appartient de mettre en garde les gestionnaires de CAT sur les conséquences d'un prix de vente de produit et de prestation de service ou de sous-traitance inférieur aux prix généralement admis sur le marché, et notamment sur le risque encouru d'une saisine des services de la concurrence et de la consommation par une entreprise commerciale qui s'estimerait lésée dans le cadre notamment d'appel d'offre mélangeant les entreprises commerciales et les CAT.
En conclusion, cette campagne tarifaire doit, comme les années précédentes, être l'occasion d'une prospective financière dans les conditions fixées par le décret du 24 mars 1988 modifié, mais aussi d'une appréciation d'ensemble, partagée, sur la vie de chaque établissement.
Vous avez ainsi, depuis 1994, renégocié les conventions prévues à l'article 3 du décret du 31 décembre 1977 modifié ; il est désormais opportun de préparer aujourd'hui leur évaluation et d'aborder le constat des réalisations par rapport aux objectifs fixés.
Le directeur de l'action sociale,

P. Gauthier
ANNEXE I
Actualisation des dotations régionales 1998 cat

Département :
Personne chargée du dossier :
Téléphone :

FICHE DE SUIVI FINANCIER DES CONTENTIEUX CAT

ANNEXEIII

Département :
Personne chargée du dossier :
Téléphone :

BILAN DES PLACES NOUVELLES DE CAT NOTIFIÉES A VOTRE DÉPARTEMENT EN 1997

ANNEXEIV
DOTATIONS RÉGIONALES DE PLACES NOUVELLES CAT - 1998

Du 30 avril au 30 juin 1998 :