| SS 1 133 2759 |
NOR : MESS9830416C
(Texte non paru au Journal officiel)
Références :
Article L. 153-10 du code de la sécurité sociale ;
Ordonnance n° 96-344 du 24 avril 1996 portant mesures relatives à l'organisation de la sécurité sociale ;
Circulaire du 28 mai 1997 relative aux missions des directions régionales des affaires sanitaires et sociales dans le domaine de la protection sociale.
Textes abrogés :
Circulaire du 14 mars 1986 relative au contrôle des organismes de sécurité sociale ;
Instruction du 1er juin 1987 relative aux modalités de fonctionnement de la procédure d'autorisation des projets informatiques, bureautiques et des réseaux de communication des organismes de sécurité sociale ;
Lettre circulaire du 9 mai 1988 relative à l'organisation du contrôle a posteriori des organismes de sécurité sociale du régime général ;
Circulaire DSS/F n° 92-31 du 11 mars 1992 relative au contrôle a posteriori sur les organismes de sécurité sociale ;
Circulaire DSS/F n° 93-67 du 21 juillet 1993 relative à l'organisation du contrôle a posteriori dans les organismes de sécurité sociale du régime général ;
Circulaire DSS/5 C n° 95-54 du 21 juillet 1995 relative au contrôle a posteriori des URSSAF.
La ministre de l'emploi et de la solidarité à Messieurs les préfets de région (directions régionales des affaires sanitaires et sociales, direction interrégionale de la sécurité sociale des Antilles-Guyane ; Messieurs les directeurs d'administration centrale (pour information) ; Mesdames et messieurs les préfets de département (directions départementales des affaires sanitaires et sociales [pour information])
La présente circulaire a pour objet de fixer les modalités de votre intervention dans la conduite de l'évaluation des conventions d'objectifs et de gestion (COG) prévue par l'ordonnance du 24 avril 1996 (art. L. 227-1, L. 611-6-1, L. 633-12 du code de la sécurité sociale). La base légale de votre intervention est fixée à l'article L. 153-10 du code de la sécurité sociale. Sont présentés ci-après, d'une part, les principes qui gouvernent cette nouvelle mission et, d'autre part, le dispositif opérationnel de sa mise en oeuvre.
1. Les nouvelles relations institutionnelles
entre l'Etat et les organismes de sécurité sociale
1.1. La logique des conventions
d'objectifs et de gestion
L'ordonnance n° 96-344 du 24 avril 1996 portant mesures relatives à l'organisation de la sécurité sociale a créé de nouvelles relations institutionnelles entre l'Etat et les organismes de sécurité sociale, qui ont pour objet de formaliser dans un document contractuel la délégation de gestion aux organismes de sécurité sociale du service public de la sécurité sociale. La conclusion de conventions d'objectifs et de gestion entre l'Etat et les caisses nationales des principaux régimes obligatoires de sécurité sociale s'inscrit dans la démarche de modernisation du service public de la protection sociale. Elle oblige les caisses à s'assigner des objectifs clairs et publics d'amélioration de l'exercice de leur mission de service public notamment dans leurs relations avec les assurés sociaux. Les résultats font l'objet d'une évaluation continue et contradictoire sur la période conventionnelle.
Le processus global de contractualisation consacre donc l'autonomie d'organisation et de gestion des organismes de sécurité sociale sur la période de la convention. Des contrats pluriannuels de gestion sont conclus entre les caisses nationales et chacun de leurs organismes de base en vue de décliner au niveau local la convention nationale. En contrepartie, il est mis en place un dispositif d'évaluation contradictoire des résultats obtenus au regard des objectifs fixés, dont la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale avait posé les jalons (art. L. 153-10 du code de la sécurité sociale).
L'autonomie d'organisation et de gestion des organismes de sécurité sociale dans la mise en oeuvre de la convention d'objectifs et de gestion sur la période couverte implique une libre négociation du contrat local, sans intervention de la tutelle. Vous êtes destinataires des contrats pluriannuels de gestion une fois conclus (1). Etant extérieures aux contrats pluriannuels de gestion, les DRASS sont de ce fait l'instance légitime pour assurer l'évaluation externe qui constitue un élément clé du processus de modernisation de la gestion de la sécurité sociale.
1.2. La logique de l'évaluation
1.2.1. Définition générale de l'évaluation
Une distinction doit être établie entre le contrôle et l'évaluation :
Le contrôle peut être défini comme la vérification du respect des règles explicites ou implicites établies préalablement : contrôle de légalité, contrôle de régularité financière ou comptable, contrôle de gestion...
Le contrôle est intrinsèquement lié à l'exercice de la délégation de gestion confiée aux organismes puisqu'il consiste pour les services de l'Etat à vérifier le respect des normes qui s'imposent à ces derniers dans l'exercice de leurs missions. Les tâches de contrôle sont nécessaires et constituent un des éléments de base de votre intervention auprès des organismes.
L'évaluation est un concept relativement nouveau pour les services de l'Etat. C'est dans le rapport Viveret (2) en 1989 que l'on trouve une première définition de l'évaluation : « Evaluer une politique c'est former un jugement sur sa valeur ». Le décret du 22 janvier 1990 (3) a par la suite explicité le terme en précisant : « Evaluer une politique, c'est rechercher si les moyens juridiques, administratifs ou financiers mis en oeuvre permettent de produire les effets attendus de cette politique et d'atteindre les objectifs qui lui sont fixés ». Enfin, pour le conseil scientifique de l'évaluation, il s'agit d'un processus de connaissance au service de la décision et de l'action, qui vise à en améliorer l'efficacité et à en clarifier les finalités.
Ces définitions de l'évaluation permettent de dégager deux éléments essentiels : l'évaluation doit s'appuyer sur l'analyse d'objectifs préalablement identifiés et définis ; l'évaluation est un processus de connaissance et d'aide à la décision qui n'a en aucun cas pour conséquence de substituer l'évaluateur à l'évalué dans la prise de décision.
1.2.2. L'évaluation des COG
L'évaluation des conventions d'objectifs et de gestion n'est pas directement une évaluation de politique publique. Elle consiste en effet à évaluer la mise en oeuvre par les organismes de sécurité sociale de politiques publiques définies et voulues par les pouvoirs publics, déclinées en objectifs opérationnels au sein des conventions d'objectifs et de gestion qui formalisent la délégation du service public de la sécurité sociale.
Les engagements souscrits par les caisses nationales constituent le socle de l'évaluation. Le champ de l'évaluation est donc strictement limité à ces engagements dont la fixation au sein des conventions d'objectifs et de gestion légitime l'intervention des services de l'Etat. Votre mission consiste à évaluer la mise en oeuvre au plan local de ces engagements nationaux à travers la conclusion et l'exécution des contrats pluriannuels de gestion.
L'évaluation intervient a posteriori au regard des résultats atteints par l'organisme. Elle doit se fonder, dans le respect d'une procédure transparente et contradictoire vis-à-vis des organismes évalués, sur une analyse critique des écarts constatés par rapports aux objectifs fixés et sur l'appréciation de la mise en oeuvre d'une dynamique objectifs/résultats au sein des caisses.
Une évaluation ne peut être réalisée qu'à partir de la détermination d'objectifs. Les processus de négociation et d'évaluation de la convention sont donc étroitement imbriqués et la qualité de l'évaluation dépend avant tout de la précision des objectifs contractualisés, ainsi que de la pertinence et de la fiabilité des indicateurs de suivi.
L'Etat s'appuiera sur l'évaluation des premières générations de conventions d'objectifs et gestion pour négocier avec les caisses nationales les conventions suivantes. Les DRASS seront associées à ces négociations tant pour la définition des objectifs que pour la détermination des indicateurs de suivi associés.
1.2.3. Les objectifs de l'évaluation des COG
L'évaluation poursuit quatre objectifs :
1.2.4. Les principes de l'évaluation des COG
La réussite de l'évaluation que vous allez conduire auprès des organismes repose sur le respect de quatre principes fondamentaux :
1. L'évaluation est une procédure transparente. Vous devrez toujours préciser l'origine des informations que vous utilisez. C'est la transparence de la procédure qui autorise et légitime les demandes d'informations que vous serez amenés, le cas échéant, à formuler auprès des acteurs locaux (conseils généraux, DDASS...), partenaires des organismes dans la conduite des politiques locales.
2. L'évaluation est un exercice partagé. La mise en oeuvre du dispositif d'évaluation exige en effet une participation active des organismes. En retour, il vous appartient de les accompagner dans la démarche en les alertant, le cas échéant, sur d'éventuels retards ou dérives et en favorisant leur adhésion à une dynamique objectifs/résultats. L'évaluation est faite pour les aider à progresser, non pour les classer ou les noter.
3. L'évaluation doit être conduite dans un climat de confiance réciproque sur la base d'un dialogue constructif entre évaluateur et évalué, acteurs tous deux du service public de la protection sociale. Elle ne saurait être réduite à un processus de « reporting » mais doit participer d'une nouvelle dynamique voulue par les pouvoirs publics.
4. L'évaluation est un processus de connaissance qui n'a pas vocation à substituer l'évaluateur à l'évalué dans le processus de décision.
1.3. Le rôle des DRASS
Si certains objectifs des conventions d'objectifs et de gestion doivent être évalués au plan national, d'autres ne peuvent être appréhendés que sur le terrain. Votre rôle dans le processus d'évaluation revêt donc un caractère primordial, que consacre la circulaire du 28 mai 1997 relative aux missions des DRASS dans le domaine de la protection sociale.
Trois niveaux d'évaluation vous incombent donc :
2. L'articulation avec les autres missions des DRASS
Les missions de contrôle, d'une part, et d'évaluation, d'autre part, doivent être clairement distinguées et identifiées. Elles ne répondent en effet pas aux mêmes finalités.
Cela étant, l'exercice des contrôles de légalité et de régularité des comptes fournit des informations susceptibles de nourrir le diagnostic que vous porterez dans le cadre de l'évaluation des organismes.
2.1.1. Les contrôles CODEC
Les contrôles CODEC sont des contrôles obligatoires qui ont pour objet premier de s'assurer de la sincérité et de la régularité des comptes des organismes de sécurité sociale, ainsi que de la qualité de leur gestion.
Le contrôle CODEC est un contrôle a posteriori qui porte sur les comptes et sur la qualité de la gestion. Contrairement à l'évaluation, il est indépendant des objectifs sur lesquels se sont engagées les caisses et porte sur le respect de normes générales soit explicites, les normes comptables, soit implicites, les normes de bonne gestion. Dans ce cadre, il semble cependant nécessaire que les vérificateurs CODEC connaissent les engagements pris par les organismes dans les contrats pluriannuels de gestion afin que leur contrôle ne soit pas déconnecté de la stratégie d'évolution de l'organisme.
Les contrôles approfondis et notamment leurs thèmes de vérification ainsi que les points particuliers peuvent plus directement participer à une démarche d'évaluation des conventions d'objectifs et de gestion, sans pour autant l'épuiser. Ils portent sur des points précis et peuvent dans certains cas s'intéresser également au bien-fondé de la réglementation qu'appliquent les organismes. En amont, la sélection des thèmes de vérification des contrôles approfondis tiendra compte de la bonne articulation entre la mission d'évaluation des conventions d'objectifs et de gestion et les contrôles CODEC. Sous l'autorité de la Cour des comptes, le choix de ces thèmes fera désormais l'objet d'une concertation annuelle au niveau du comité de pilotage (4).
En aval, vous veillerez tout particulièrement à ce que les résultats des contrôles CODEC enrichissent le diagnostic porté lors de l'évaluation sur les performances de l'organisme.
2.1.2. Le contrôle de légalité
Le contrôle de légalité exercé par l'Etat sur les décisions des organismes de sécurité sociale (délibérations des conseils d'administration, décisions des commissions de recours amiable, décisions des commissions d'action sanitaire et sociale...) constitue une source précieuse d'information sur l'activité des caisses qui doit également éclairer votre diagnostic porté lors de l'évaluation.
2.1.3. Le contentieux général et technique de la sécurité sociale
Les DRASS assurent le greffe des tribunaux des affaires de sécurité sociale et la présidence des tribunaux du contentieux de l'incapacité, ce qui leur permet de connaître l'ensemble des recours intentés contre les décisions des organismes. Conformément à la circulaire du 28 mai 1997, une rationalisation des procédures contentieuses et une informatisation de leur gestion sont en cours de mise en oeuvre. Ces réformes doivent aller de pair avec une revalorisation des tâches de gestion du contentieux, et notamment une exploitation statistique des recours, par organisme et par thème, afin d'analyser les causes de conflits ou d'incompréhension entre assurés et caisses, de détecter d'éventuels dysfonctionnements qui alimenteront l'évaluation de l'organisme ou d'alerter l'administration centrale sur les points de la réglementation qui génèrent des contentieux importants. Une telle exploitation suppose une organisation informatique qui sera mise au point par les services centraux en collaboration avec les DRASS.
2.1.4. Les enquêtes ad hoc
Les DRASS peuvent également être amenées à réaliser des investigations spécifiques soit, de leur propre initiative, en cas de dysfonctionnement particulier constaté dans une caisse, soit à la demande de différents services d'administration centrale. Dans ce dernier cas, afin d'éviter une multiplication d'investigations non coordonnées, ces enquêtes ad hoc ne seront désormais déclenchées en matière de sécurité sociale que sur décision du ministre ou du directeur de la sécurité sociale.
3. Organisation de l'évaluation
3.1. L'architecture du dispositif
Pour évaluer les conventions d'objectifs et de gestion, l'administration centrale s'appuie essentiellement sur les évaluations réalisées par les DRASS. Vos travaux doivent pouvoir être exploités et synthétisés au niveau national, ce qui a rendu nécessaire la mise en oeuvre d'un dispositif permettant de structurer et de formaliser les évaluations réalisées localement.
L'évaluation des conventions d'objectifs et de gestion comporte trois niveaux :
3.1.1. L'évaluation de chaque organisme
Vous réaliserez une évaluation de chaque organisme au moins une fois sur la période conventionnelle. Selon les branches ou régimes, un dispositif de suivi annuel pourra également être mis en place. Cette évaluation devra rendre compte de la mise en place d'une dynamique objectifs/résultats au sein de l'organisme. Elle devra également permettre d'apprécier le degré d'atteinte des objectifs, d'évaluer les causes des écarts et de conduire un examen critique de leur pertinence.
3.1.2. La synthèse régionale
Vous élaborerez une synthèse régionale chaque année dans le souci de permettre à la fois une exploitation fine des évaluations des organismes qui auront été réalisées et une consolidation aisée et rapide au niveau national. Il s'agit d'un processus d'évaluation collectif qui doit être conduit sous la responsabilité directe du directeur régional et du chef de service.
Il s'agit de consolider les évaluations conduites auprès des organismes de la région pour porter une appréciation globale sur le degré d'atteinte des objectifs et sur la pertinence de la convention nationale. La synthèse régionale rend également compte des causes d'écart, des mesures correctrices envisagées par les organismes et des expériences innovantes conduites.
3.1.3. La synthèse nationale
La synthèse annuelle doit, d'une part, permettre de suivre l'exécution de la convention afin de pouvoir mettre en oeuvre des actions correctrices en temps réel et, d'autre part, fournir à l'Etat les éléments nécessaires à l'information du conseil de surveillance sur la mise en oeuvre de la convention. Elle doit également permettre d'établir un bilan approfondi en fin de période conventionnelle pour disposer des informations utiles permettant à l'Etat de mener à bien les négociations de la convention d'objectifs et de gestion suivante.
Cette synthèse sera réalisée sous la responsabilité de la direction de la sécurité sociale par une ou plusieurs DRASS pour chacune des conventions d'objectifs et de gestion.
3.1.4. Mise en oeuvre opérationnelle
Des outils méthodologiques (guide et supports d'évaluation) ont été réalisés en 1998 pour l'évaluation de la convention d'objectifs et de gestion Etat/CNAF. L'élaboration des outils d'évaluation des autres conventions est en cours et sera disponible début 1999.
Vous vous référerez aux dispositions contenues dans les guides d'évaluation pour la mise en oeuvre opérationnelle de l'évaluation de chaque convention.
3.2. L'organisation du service
L'organisation des services (ou synergies entre services) doit favoriser à la fois une synthèse aisée de l'ensemble des informations relatives à une branche, et la préservation de l'unité, de la cohérence et de l'expertise des DRASS dans le domaine de la protection sociale. Le processus d'évaluation nécessite une implication très forte du directeur régional lui-même et du chef de service, à la fois dans la relation avec les organismes de sécurité sociale et dans l'impulsion de l'équipe de la DRASS.
Il ne faut pas sous-estimer la modification des cultures et des pratiques induite par cette nouvelle relation Etat/organismes de sécurité sociale. Le processus est voué à l'échec si le directeur régional ne conduit pas personnellement ce processus.
Par ailleurs, les redéploiements rendus possibles par l'allégement de tâches décidé par la circulaire du 28 mai 1997 doivent permettre d'organiser le recentrage de l'action des services chargés de la protection sociale sur l'évaluation.
3.3. La formation
Pour ce qui concerne la branche famille, un séminaire sur l'évaluation de la convention d'objectifs et de gestion de la CNAF, associant l'ensemble des directeurs régionaux des affaires sanitaires et sociales à des directeurs de CAF, a été organisé les 27 et 28 février 1998. Onze sessions interrégionales de formation aux outils méthodologiques d'évaluation des CAF sont par ailleurs programmées en 1998. Ces sessions sont destinées en priorité aux inspecteurs des affaires sanitaires et sociales en charge de l'évaluation des CAF.
Pour la branche maladie, un dispositif similaire sera mis en place en début d'année 1999, dès que les outils méthodologiques des CPAM auront été élaborés. Enfin, un dispositif allégé de formation aux outils d'évaluation des autres branches et régimes sera lancé courant 1999.
3.4. Le calendrier
3.4.1. Lancement de l'évaluation de la convention d'objectifs
et de gestion de la branche famille
La convention d'objectifs et de gestion de la branche famille fait l'objet de la première campagne d'évaluation.
Avant la fin 1998, vous réunirez tous les directeurs de CAF afin de leur présenter la démarche ainsi que les outils d'évaluation des CAF. Vous pourrez vous appuyer pour préparer ces réunions sur le compte-rendu du séminaire DRASS/CAF des 26 et 27 février 1998.
Vous procéderez ensuite à la phase d'initialisation de l'évaluation des CAF qui vous permettra d'élaborer une synthèse régionale pour la fin février 1999. La synthèse nationale sera réalisée courant mars 1999.
Pour la prochaine campagne d'évaluation de la convention Etat/CNAF, vous disposerez des outils méthodologiques sous un format bureautique qui rendra les manipulations plus aisées, facilitera la consolidation des travaux en vue de l'élaboration des synthèses ainsi que les mises à jour des outils eux-mêmes. Les outils méthodologiques d'évaluation des autres conventions vous seront directement diffusés sous format bureautique.
3.4.2. Le calendrier de l'évaluation des organismes
Chaque année, vous conduirez l'évaluation des organismes entre février et mai. Vous élaborerez la synthèse régionale avant la mi-juin pour que la synthèse nationale soit disponible pour la fin du premier semestre.
3.5. Les procédures de suivi
Le bureau 5C à la direction de la sécurité sociale est votre correspondant pour répondre à toutes les difficultés que vous pourrez rencontrer dans la mise en oeuvre de l'évaluation des conventions d'objectifs et de gestion. Il assure également la coordination des opérations d'élaboration des synthèses nationales et procède à la diffusion de ces synthèses aux DRASS.
Une mission permanente chargée de la fonction inspection contrôle va être créée au sein de l'IGAS. Elle interviendra notamment dans le domaine de la protection sociale pour impulser et soutenir l'action des DRASS dans la conduite de l'évaluation des conventions d'objectifs et de gestion.
Des groupes de travail composés de représentants des DRASS et des services de l'administration centrale seront constitués pour assister la société de conseil qui sera retenue pour élaborer, à l'instar de ce qui été réalisé pour la branche famille, les outils d'évaluation des 6 autres conventions d'objectifs et de gestion.
Une fois réalisés, les outils feront l'objet d'un suivi pérenne dans le cadre de réunions de ces groupes de travail sous l'égide de la direction de la sécurité sociale. A cette occasion, seront examinées les conditions de mise de oeuvre de l'évaluation des différentes conventions d'objectifs et de gestion et, le cas échéant, les difficultés rencontrées par les agents. C'est également au sein de ces instances que seront définies les modalités d'élaboration des synthèses nationales par les DRASS et notamment la répartition des responsabilités entre les directions régionales.
Enfin, un groupe de travail qui se réunira au minimum une fois par an recensera vos besoins en matière de formation.
Pour la ministre et par délégation :
Le directeur de la sécurité sociale,
R. Briet
(1) Pour la branche famille, les DRASS seront par ailleurs destinataires des documents stratégiques élaborés par les organismes : le schéma directeur d'action sociale ainsi que le plan de développement.
(2) Viveret (P), L'évaluation des politiques et des actions publiques, rapport au Premier ministre, 1989.
(3) Décret du 22 janvier 1990 relatif à l'évaluation des politiques publiques.
(4) Qui rassemble le président de la 6e chambre de la Cour des comptes, le directeur de la sécurité sociale, le directeur de la comptabilité publique et le directeur des exploitations, de la politique sociale et de l'emploi.