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NOR : MESS9930640C
(Texte non paru au Journal officiel)
Référence : articles R. 243-20 et R. 243-59 du code la sécurité sociale.
Texte abrogé : lettre ministérielle du 4 juillet 1986 relative à la procédure simplifiée de remise des majorations de retard.
La ministre de l'emploi et de la solidarité à Madame et Messieurs les préfets de région (DRASS-DIRSS) ; Monsieur le directeur de l'ACOSS Les mesures contenues dans le décret n° 99-434 du 28 mai 1999 s'inscrivent dans un programme général et continu des pouvoirs publics, visant à simplifier les formalités et obligations des entreprises et à accroître leur sécurité juridique. Ce programme s'est traduit dernièrement par la généralisation de la déclaration unique d'embauche, la mise en place progressive de la déclaration unifiée de cotisations sociales, l'utilisation de la déclaration annuelle des données sociales comme support déclaratif de l'emploi des travailleurs handicapés. Ces actions, qui impliquent particulièrement les organismes de recouvrement au contact permanent des entreprises, sont amenées à se poursuivre.
Le décret susvisé participe pleinement à cette démarche, en contribuant d'une part à alléger directement des procédures, d'autre part à améliorer les relations entre les organismes de recouvrement et les employeurs et travailleurs indépendants lors des contrôles. Ces deux aspects sont indissociables et, de ce point de vue, la « charte du cotisant » élaborée par l'agence centrale des organismes de sécurité sociale, souligne la priorité qu'attachent les pouvoirs publics et les services publics à l'amélioration de la relation avec les usagers.
La présente circulaire a pour objet de préciser les modalités d'application des deux mesures résultant du décret n° 99-434 du 28 mai 1999 :
1. Allégement de la procédure de remise
des majorations de retard irrémissibles
1.1. Dispositions antérieures
Les majorations de retard irrémissibles, lors de leur instauration par le décret du 24 mars 1972 et malgré leur caractère « non rémissible », pouvaient néanmoins être remises en totalité en cas de circonstances exceptionnelles, avec l'approbation conjointe du trésorier-payeur général et du préfet de région.
Le décret du 29 décembre 1995 a rendu possible, dans les mêmes conditions, la remise partielle de ces majorations irrémissibles.
En outre, par mesure de simplification, la lettre ministérielle du 4 juillet 1986 adressée aux directions régionales autorisait les organismes de recouvrement à transmettre aux autorités de tutelle (TPG et DRASS) les décisions de remise sous forme d'un simple compte rendu annuel, faisant apparaître notamment le montant global et le nombre de remises accordées, dès lors que la fraction irréductible des majorations n'était pas supérieure à 10 % du plafond mensuel applicable en matière de sécurité sociale.
1.2. Dispositions nouvelles
L'article 3 du décret n° 99-434 du 28 mai 1999 supprime l'approbation conjointe du trésorier-payeur général et du préfet de région lorsque le montant de la remise des majorations irrémissibles est inférieur ou égal à 40 % du plafond mensuel de la sécurité sociale. Cette nouvelle disposition s'applique immédiatement, y compris aux demandes de remises de majorations reçues mais non encore examinées par l'organisme à la date de publication du décret. Lors des changements de montants du plafond, le seuil qui s'établit actuellement à 5 788 francs, soit 882 euros, s'appréciera par rapport au plafond en vigueur à la date à laquelle la demande de remise sera examinée quelles que soient la date où elle a été formulée et la période à laquelle elle se rapporte.
Ce dispositif a pour conséquence de diminuer notablement le nombre de décisions soumises au contrôle a priori de la tutelle ; il va d'une part contribuer à alléger les tâches des services des organismes de recouvrement et de l'administration ; d'autre part il va permettre aux organismes de recouvrement de notifier aux cotisants les décisions de remises de majorations irrémissibles dont le montant est inférieur au seuil sus indiqué dans des délais beaucoup plus rapides.
Le nouveau dispositif emporte deux conséquences pratiques :
Le volume des décisions demeurant soumises à l'accord conjoint des autorités de tutelle diminuant notablement, leur examen devra en être accéléré. A cet effet, il serait souhaitable que les circuits de communication entre les organismes de recouvrement et les autorités de tutelle soient optimisés de sorte que la notification de la décision finale au cotisant puisse intervenir dans un délai raisonnable. Il convient à cet égard de rappeler que l'objectif de la mesure est un allégement des procédures qui doit bénéficier à l'ensemble des cotisants.
2. La procédure de contrôle des cotisants
Les dispositions prévues par l'article 4 du décret n° 99-434 du 28 mai 1999, modifiant l'article R. 243-59 du code de la sécurité sociale, ont pour objectif d'améliorer les relations entre les organismes de recouvrement et les cotisants contrôlés. En instituant un formalisme strict à tous les stades de la procédure, elles officialisent l'avis de contrôle préalable, accentuent le respect de la procédure contradictoire et des droits de la défense et renforcent la sécurité juridique pour les cotisants en cas de contrôles successifs.
2.1. La phase préalable au contrôle
Tout contrôle effectué dans le cadre de l'article L. 243-7 du code de la sécurité sociale, commençant à partir du 1er septembre 1999, devra avoir été précédé par l'envoi d'un avis adressé par lettre recommandée avec accusé de réception à l'employeur ou au travailleur indépendant que l'organisme de recouvrement envisage de contrôler.
Le contrôle envisagé peut porter sur une entreprise dont le représentant légal relève par ailleurs du régime des employeurs et travailleurs indépendants (SARL à gérance majoritaire, société en commandite simple, SNC, société de fait etc ;). Dans ce cas, afin d'informer l'employeur de l'objet et de l'étendue du contrôle, plutôt que d'adresser deux ou plusieurs lettres recommandées avec avis de réception, l'organisme de recouvrement devra indiquer sur un unique avis de contrôle, de façon non ambiguë, que celui-ci portera, ou sera susceptible de porter, sur le compte de l'entreprise et sur le (ou les) compte(s) « employeur et travailleur indépendant » des dirigeants ou associés, nommément énumérés.
Cette procédure d'ores et déjà largement utilisée par les URSSAF devient donc obligatoire. Il s'agit d'une formalité substantielle dont l'omission entraînerait la nullité des opérations de contrôle subséquentes. Si la date des opérations de contrôle fixée par l'organisme ne convient pas au cotisant, il est préconisé de rechercher un accord avec celui-ci pour fixer une nouvelle date, sauf demande exorbitante ou manifestement dilatoire de sa part. Dans l'hypothèse où le report est sollicité par l'inspecteur du recouvrement, des modalités similaires sont à mettre en oeuvre.
Toutefois, l'avis préalable au contrôle n'a pas lieu d'être adressé lorsque ce contrôle a pour objet la recherche des infractions aux interdictions mentionnées par l'article L. 324-9 du code du travail et relatives au travail dissimulé. En effet l'efficacité de la recherche d'infractions relevant du travail dissimulé justifie le caractère inopiné de la vérification. Dans l'hypothèse où l'inspecteur du recouvrement, dans le cadre d'un tel contrôle inopiné, envisagerait d'étendre ses investigations à des éléments de l'assiette des cotisations autres que ceux relevant des situations de travail dissimulé constatées, l'extension du contrôle - à peine de nullité de celui-ci - devra être précédée de l'envoi d'un avis par lettre recommandée avec accusé de réception comme pour tout contrôle relevant de l'article L. 243-7 du code de la sécurité sociale.
2.2. A l'issue du contrôle
Lorsque l'inspecteur du recouvrement a achevé son contrôle, il doit remettre à l'employeur un document, daté et signé, comportant un certain nombre de mentions obligatoires.
La remise de ce document doit intervenir même si le contrôle n'a révélé aucune infraction aux dispositions du code de la sécurité sociale.
Les mentions obligatoires devant figurer sur ce document sont :
S'agissant des documents consultés au cours du contrôle, compte tenu de leur diversité et de leur volume, il n'est pas envisageable d'en dresser une liste exhaustive. Toutefois, dans la perspective de devoir soutenir ultérieurement que l'organisme s'est prononcé en toute connaissance de cause (cf. 26), il est impératif que l'inspecteur du recouvrement apporte la plus grande précision à cette énumération afin que, lors d'un contrôle ultérieur, soient garantis à la fois les droits du cotisant et ceux de l'URSSAF en matière d'accord tacite. Notamment, lorsqu'il n'aura examiné qu'une partie des documents cités, il conviendra de mentionner par exemple les seules périodes vérifiées.
De même, lorsque l'inspecteur du recouvrement aura recours à des techniques d'échantillonnage et d'extrapolation pour établir le mode de calcul ou le montant des redressements, les techniques utilisées devront être clairement explicitées. Le recours à ces techniques doit par ailleurs être amené à se développer, ces méthodes scientifiques étant de nature à limiter la gêne que pourraient occasionner au cotisant des opérations de vérification qui seraient particulièrement longues si elles devaient être exhaustives.
Enfin, s'agissant des observations, elles devront, dans le cas où elles justifieraient un redressement, être suffisamment circonstanciées pour permettre à l'employeur d'exercer son droit à la défense. Si le contrôle ne se traduit pas par un redressement, le document remis à l'employeur devra mentionner expressément l'absence totale d'observations ou, éventuellement, les seules prescriptions pour l'avenir. En l'absence d'observations, le cotisant qui est censé conserver ce document sera en mesure d'apporter, lors d'un contrôle ultérieur, la preuve de l'accord tacite des pratiques vérifiées au cours du contrôle précédent.
Lorsque le contrôle aura porté à la fois sur le compte de l'entreprise et sur le(s) compte(s) du régime des cotisations personnelles « employeur et travailleur indépendant » des dirigeants ou associés, il est préconisé d'adresser une lettre d'observations par compte contrôlé. Il est nécessaire en effet d'isoler chacune des entités juridiques contrôlées, la situation découlant du contrôle pouvant être différente d'un compte à l'autre et entraîner des conséquences variables.
La nouvelle rédaction de l'article R. 243-59 ne prévoit pas d'appellation particulière pour ce « document ». Afin de renforcer le formalisme de cette nouvelle procédure, il conviendra que les organismes de recouvrement intitulent le document en question (quelle que soit sa présentation par ailleurs) : « lettre d'observations », en indiquant la référence au 4e alinéa de l'article R. 243-59 du code de la sécurité sociale.
Toujours dans le but d'assurer le respect des droits de la défense, la lettre d'observations mentionnera le délai de 30 jours dont dispose le cotisant pour formuler ses observations.
2.3. La phase contradictoire
En effet, comme en matière de contrôle fiscal, le délai pendant lequel le cotisant est en droit de présenter ses observations à l'organisme de recouvrement s'établit désormais à 30 jours, calculés à partir du moment où il a été en mesure de prendre connaissance de la lettre d'observations.
Durant cette période, le cotisant peut faire part à l'organisme de recouvrement de sa position au regard des observations formulées par l'inspecteur, par lettre recommandée avec accusé de réception en faisant valoir tous arguments de droit et de fait, selon les principes de la procédure contradictoire.
Si l'organisme n'est pas tenu réglementairement de répondre aux arguments de l'employeur, l'esprit dans lequel ces mesures devront être appliquées rend particulièrement souhaitable que l'organisme de recouvrement réponde, sans formalisme particulier, pour indiquer si les observations formulées sont acceptées ou rejetées en totalité ou partiellement ; dans le cas où la prise en compte de ces observations entraînerait une minoration du redressement, la réponse de l'organisme indiquera le nouveau chiffrage de la dette.
2.4. La phase de mise en recouvrement
A l'expiration du délai de 30 jours suivant la communication au cotisant de la lettre d'observations, l'inspecteur du recouvrement, transmet à l'organisme de recouvrement compétent un procès-verbal de contrôle, reprenant ses observations, accompagné de la réponse du cotisant s'il y a lieu.
L'organisme peut alors mettre en recouvrement les sommes correspondant au redressement chiffré au procès-verbal.
Le 6e alinéa de l'article R. 243-59 cite le terme de procès-verbal en référence expresse à l'article L. 243-7 du code de la sécurité sociale qui figure parmi les visas du décret du 28 mai 1999. L'effet attaché à ce terme - le procès-verbal faisant foi jusqu'à preuve du contraire - lui confère une valeur particulière qui justifie d'intituler le document en question (et ce, quelle que soit sa forme par ailleurs) : « procès-verbal de contrôle ».
2.5. Date d'effet et champ d'application des paragraphes 2.2 à 2.4
2.5.1. Date d'effet
Les dispositions instituant : la lettre d'observations, le délai de 30 jours et le procès-verbal de contrôle, s'appliquent à compter du premier jour du quatrième mois civil suivant la publication du décret du 28 mai 1999, soit en l'occurrence le 1er septembre 1999.
Par conséquent, lorsqu'un contrôle en cours n'est pas achevé à cette date, par la remise des observations écrites de l'inspecteur du recouvrement conformément à l'ancienne rédaction de l'article R. 243-59, les nouvelles dispositions lui sont applicables.
2.5.2. Champ d'application
Ces mêmes dispositions ne s'appliquent, à compter du 1er septembre 1999, qu'aux contrôles d'assiettes effectués en application de l'article L. 243-7 du code de la sécurité sociale ; elles ne sont pas applicables aux contrôles réalisés dans le cadre de la recherche d'infractions de travail dissimulé.
2.6. Portée et effets du contrôle
Le dernier alinéa de l'article R. 243-59 dispose que l'absence d'observations vaut accord tacite concernant les pratiques ayant donné lieu à vérification dès lors que l'organisme de recouvrement a eu les moyens de se prononcer en toute connaissance de cause. Le redressement ne peut porter sur des éléments qui, ayant fait l'objet d'un précédent contrôle dans la même entreprise ou le même établissement, n'ont pas donné lieu à observations de la part de cet organisme.
Ces dispositions ont pour objet d'assurer une sécurité juridique au cotisant. Le cotisant peut se prévaloir de l'accord tacite donné par l'organisme de recouvrement lors d'un précédent contrôle, pour faire obstacle à un redressement portant sur une même pratique au cours du contrôle suivant. Tout changement de position de l'URSSAF sur un point de législation depuis le dernier contrôle n'aura de portée que pour l'avenir.
Cet accord tacite ne peut résulter que d'une position de l'organisme de recouvrement prise en toute connaissance de cause :
Ces dispositions sont applicables au 1er juin 1999.
Il importe d'insister sur le fait que le renforcement du cadre légal du contrôle tel qu'il résulte du décret du 28 mai 1999, doit permettre au cotisant d'apporter plus aisément la preuve d'un accord tacite de l'organisme de recouvrement sur les pratiques qu'il aura été en mesure d'appréhender. A cet égard, la lettre d'observations constituera, à partir du 1er septembre 1999, une pièce décisive et objective pour déterminer l'objet du contrôle et les documents consultés par l'inspecteur du recouvrement, en faisant ressortir clairement si la pratique a fait l'objet ou non d'observations de sa part. Dans cette perspective, les inspecteurs du recouvrement veilleront à rédiger avec le plus grand soin la lettre d'observations et le procès verbal de contrôle.
Au-delà de l'encadrement et de la formalisation de la procédure de contrôle résultant de ce décret, qui accroissent la sécurité juridique des contrôles pour les cotisants, je crois nécessaire de rappeler que si les inspecteurs du recouvrement disposent de larges pouvoirs (communication de tout document, interrogation des salariés) qui se concrétisent par la possibilité de dresser des procès verbaux, il importe que ces pouvoirs soient utilisés à bon escient. Aussi, il convient de mettre en oeuvre des techniques et des méthodes permettant de ne demander à l'employeur ou au travailleur indépendant que ce qui est utile à l'exercice de la mission de l'inspecteur. Les inspecteurs veilleront au fait que leurs vérifications s'inscrivent pleinement dans un souci de transparence et dans le cadre de l'amélioration des relations avec les cotisants.
Je vous saurais gré de bien vouloir me faire part des éventuelles difficultés soulevées par l'application de la présente circulaire.
Pour la ministre et par délégation :
Pour le directeur de la sécurité sociale :
La chef de service
adjointe au directeur de la sécurité sociale,
A.-M. Brocas