Circulaire DAS/DSFE/TS2 n° 2000-24 du 14 janvier 2000 relative à la campagne budgétaire 2000 des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS)

NOR : MESA0030029C

(Texte non paru au Journal officiel)

Références :
Loi de finances pour 2000 ;
Circulaire DAS/DSFE/TS 2 n° 98-774 du 30 décembre 1998 relative à la campagne budgétaire 1999 des centres d'hébergement et de réinsertion sociale ;
Lettre DAS du 10 septembre 1999 relative à la démarche d'élaboration des schémas, de l'accueil et de l'insertion.

La ministre de l'emploi et de la solidarité à Madame et Messieurs les préfets de région (direction régionale des affaires sanitaires et sociales) ; Mesdames et Messieurs les préfets de département (direction départementale des affaires sanitaires et sociales) ; Mesdames et Messieurs les directeurs d'agence régionale de l'hospitalisation (pour information) Le décret relatif au fonctionnement et au financement des CHRS prévu par l'article 157 de la loi de lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 sera publié dans les premiers mois de l'année 2000. Une circulaire reprendra, en les actualisant à la lumière du décret, les éléments relatifs aux missions et aux activités des CHRS.
La présente circulaire, qui se situe dans le cadre de la poursuite de l'application du programme national de lutte contre les exclusions du 4 mars 1998, se borne à préciser quelques points relatifs au contenu du programme dans sa première partie, les dispositions relatives aux moyens de financement (reconduction et mesures nouvelles) étant traitées en deuxième partie.

I. - LES OBJECTIFS ET LE PILOTAGE DU PROGRAMME
1. Les publics

Les priorités définies en 1999 restent d'actualité :

• les familles et les adultes seuls avec enfants, dans la perspective d'assurer le respect du droit à une vie familiale ainsi que le prévoit l'article 134 de la loi du 29 juillet 1998 précitée. Le projet doit être étudié en liaison étroite avec le département et celui-ci doit apporter sa contribution financière s'il s'agit de mères isolées accompagnées d'enfants de moins de trois ans ;
• les jeunes très désocialisés et sans ressources.

Il est rappelé que les mineurs - sauf cas particulier d'émancipation - ne peuvent être admis en CHRS que s'ils sont accompagnés de leur(s) parent(s).
En 2000, votre attention devra également se porter sur les personnes toxicomanes et dépendantes aux substances psychoactives, notamment celles qui sortent de prison, conformément aux orientations du plan triennal de lutte contre la drogue et de prévention des dépendances adopté par le Gouvernement le 16 juin 1999.
Il ressort des conclusions du groupe de travail interministériel réuni dans ce cadre que les personnes consommant des substances psychoactives non encore stabilisées sont souvent exclues des dispositifs d'accueil, d'hébergement et d'insertion. Cette situation est particulièrement préoccupante pour les personnes qui sortent de prison.
Afin de trouver des solutions aussi satisfaisantes que possible, il convient de rechercher avec les services pénitentiaires d'insertion et de probation et avec le secteur spécialisé les modalités concrètes qui permettront que ces personnes puissent être hébergées et bénéficier d'un accompagnement social dès le jour de leur sortie de prison. La généralisation en 2000 des conventions départementales d'objectifs de lutte contre la toxicomanie prévue par la circulaire du 12 février 1999 de la MILDT doit contribuer à la réalisation de cet objectif, grâce à la mise en oeuvre de projets concertés. Il ne s'agit pas, sauf cas particulier, de créer des structures spécifiques pour ce type de population mais de s'assurer que, sur un territoire donné et en complémentarité avec les autres partenaires, notamment ceux du secteur sanitaire, les CHRS participent à cette fonction d'accueil, d'hébergement et d'insertion, selon des modalités qui tiennent compte des caractéristiques et des besoins des publics et de la nécessité de ne laisser aucune situation de détresse sans réponse individualisée. Cet objectif trouvera sa traduction concrète dans les schémas de l'accueil, de l'hébergement et de l'insertion et la renégociation des conventions triennales peut être l'occasion d'élargir ou de modifier le type des populations reçues par certains CHRS. Il sera réalisé avec notamment l'appui du chef de projet départemental chargé de la lutte contre la drogue et de la prévention de la dépendance.

2. Les schémas de l'accueil, de l'hébergement et de l'insertion

La démarche d'élaboration des schémas a été impulsée par des journées interrégionales, qui se sont tenues fin 1998 et début 1999, au cours desquelles ont été présentées les différentes phases d'élaboration des schémas décrites dans le guide méthodologique. La circulaire du 10 septembre 1999 a repris les principaux éléments de la démarche.
Un premier bilan d'étape avec les correspondants interdépartementaux en septembre 1999 a permis de constater que la démarche avait démarré de façon satisfaisante dans la plupart des départements.
Il s'agit de disposer, au sein de chaque département, d'une visibilité globale des réponses sociales mobilisables en amont et en aval de l'hébergement, en lien avec les politiques publiques connexes (urgence sociale, logement, emploi, santé, lutte contre la pauvreté, etc). Cette cohérence s'étend à l'échelon régional.
A cet égard, une analyse exclusivement quantitative des besoins ne suffit pas aujourd'hui à élaborer des réponses adaptées aux fragilités et aux sinuosités des parcours des personnes en difficulté. L'accent doit être mis sur le chaînage entre les dispositifs depuis l'intervention d'urgence jusqu'à la démarche d'insertion, dans la mesure où - pris isolément - un dispositif ne peut répondre à tous les besoins.
L'accent doit être également mis sur la prévention, la souplesse et la rapidité d'intervention au plus proche des liens sociaux existants, si ténus soient-ils. Aussi cette réflexion doit-elle s'inscrire dans une perspective de développement local et d'évolution des structures et dans le cadre d'une mise en synergie - sur un territoire opérationnel donné - des réponses dont le « noyau dur » est constitué des dispositifs dont la DDASS a la maîtrise d'ouvrage.
L'approche de cette démarche est pragmatique : dégager les priorités essentielles en termes de changements indispensables, réalisables et évaluables. Pour y parvenir, les conditions permanentes d'une dynamique d'observation et d'action partagées devront être recherchées avec l'ensemble des partenaires concernés.
Comme l'indiquait la lettre qui vous a été adressée le 8 novembre 1999 - sous le timbre DIRMI - au sujet de la politique du logement, un lien étroit doit être établi avec la contribution que vous apportez à l'élaboration du PDALPD.
La fin des travaux est prévue pour l'automne 2000. Des journées interrégionales seront organisées au printemps 2000.

3. Les tableaux de bord

La nouvelle version du tableau de bord CHRS a été mise en place en tenant compte de l'expérience de quatre années d'utilisation et des mesures de l'article 157 la loi du 29 juillet 1998 précitée portant sur les missions d'hébergement, d'accueil et d'insertion des CHRS.
Cette version, exploitée pour le compte administratif 1998, offre une description plus large des prestations : activités liées à l'hébergement ou non, atelier, accueil de jour, etc.
Ainsi pour évaluer l'activité « accueil et orientation » est introduite, entre autres, la notion de passage. Cette version permet une meilleure appréhension de chaque activité des établissements et des services. Elle met également à disposition de nouveaux ratios et des présentations plus synthétiques.

4. L'utilisation de la notion de « place »

Il y a lieu de rappeler les conventions d'usage. Elles seront retenues dans la grille d'évaluation qualitative et dans la version 2 du tableau de bord des CHRS et elles devront figurer dans les arrêtés préfectoraux. Selon les cas, la notion de « place » est ou n'est pas utilisée :
Hébergement : seules sont prises en compte les places comportant un hébergement au sens propre, quelles que soient les caractéristiques des personnes accueillies (une personne = une place).
Ateliers : les places doivent être distinguées de celles des CHRS afin d'éviter les doubles comptes.
SAO et accueils de jour : l'indicateur de capacité est le nombre de passages sur un an (une personne qui est passée deux fois = deux passages)
Accompagnement social : nombre de familles accompagnées sur un an.

II. - LES MOYENS DE FINANCEMENT 2000 DU PROGRAMME
1. La reconduction des moyens

Les dotation régionales initiales notifiées en annexe I tiennent compte du taux d'actualisation de 1,26 % inscrit dans la LFI 2000.
Leur répartition par les DRASS entre les départements doit poursuivre un objectif de rééquilibrage des moyens budgétaires. Après avoir recueilli l'avis de la CAR, la proposition des DRASS devra être transmise au plus tard pour le 15 février 2000 au bureau TS 2 chargé de déléguer effectivement les crédits par département avant la fin du premier trimestre.
Dans cette attente, une délégation correspondant à 25 % des crédits reconductibles alloués en 1999 a été faite aux préfets de département (décembre 1999) pour permettre les versements des premiers mois de l'année 2000.
En cours d'année, les crédits sans emploi qui auront préalablement fait l'objet d'une proposition de redistribution régionale en CTRI devront être remontés à la direction de l'action sociale, bureau TS 2, au plus tard pour le 1er septembre 2000.

2. Les mesures nouvelles en 2000

La loi de finances pour 2000 permet de financer la création de 500 places supplémentaires. Il s'agit du volet annuel du programme de prévention et de lutte contre les exclusions qui prévoyait 1 500 places sur trois ans (de 1998 à 2000) par transformation de places d'hébergement d'urgence financées jusqu'alors de façon non pérenne.
Ces transformations supposent que les structures concernées - tout en continuant leur mission d'accueil en urgence - remplissent les fonctions d'accompagnement, d'orientation, d'insertion propres aux CHRS, dans des conditions de dignité assurée, et ne se limitent pas à un accueil de nuit dans des locaux collectifs, tels que des dortoirs. Ils doivent également être ouverts toute l'année.
Dans quelques situations particulières, toutefois, des extensions de CHRS répondront mieux aux besoins locaux que les transformations évoquées ci-dessus. Ces extensions pourront être acceptées.
Enfin, comme il a été dit ci-dessus, des structures ne comportant pas d'hébergement (SAO, accompagnement social, ateliers) pourront être créées dans la mesure où elles seront juridiquement rattachées à un CHRS et où elles rempliront les conditions évoquées au paragraphe I.1.
Dans tous les cas, les cofinancements antérieurs autres que ceux provenant du chapitre 46-81, article 20, doivent être maintenus.

3. La procédure de répartition des mesures nouvelles

La diversification des modes d'action des CHRS rend le critère de la « place de CHRS » peu opératoire pour fixer a priori l'accroissement attendu de la réponse aux besoins des personnes. Aussi cette unité de compte ne sera plus utilisée au moment de la répartition initiale des crédits de mesures nouvelles : seules des dotations sont notifiées en annexe II, qui appellent en réponse la description quantitative et qualitative des prestations nouvelles offertes.
Cette répartition des crédits résulte des choix suivants :

• une disposition particulière a été prise pour l'Ile-de-France (enveloppe fixée à 8 MF) afin de contribuer à la réalisation du plan stratégique arrêté pour une durée de trois ans en vue de l'amélioration et de la modernisation de l'accueil et de l'hébergement des personnes sans domicile fixe ;
• les départements d'outre-mer disposent globalement d'une enveloppe de 2 MF. Compte tenu de leur organisation spécifique, les départements d'outre-mer qui souhaiteraient s'inscrire dans le dispositif des CHRS transmettront l'annexe III directement à la DAS (bureau TS 2) avant le 1er mars 2000 ;
• pour les autres régions, la répartition correspond à l'application d'indicateurs de « besoins » et d'indicateurs de « couverture de besoins » :
• trois indicateurs « de besoins » : population de 0-59 ans, nombre de bénéficiaires du RMI, nombre de chômeurs de moins de 25 ans ;
• deux indicateurs représentant le taux de « couverture » : DGF/RMIstes et DGF/chômeurs de moins de 25 ans.

Comme en 1999, la procédure de répartition des mesures nouvelles entre les départements d'une même région est déconcentrée : l'annexe II notifie donc aux DRASS les dotations régionales.
Les DDASS qui ont des projets à présenter feront parvenir à la DRASS leurs demandes classées par ordre de priorité. Les CTRI établiront alors un classement régional dans la limite de l'enveloppe allouée, en tenant compte d'un objectif de rééquilibrage entre les différents départements ainsi que des contextes particuliers (zones de passages...).
Après avis de la CAR, les préfets de région (DRASS) transmettront à la DAS (bureau TS 2) avant le 1er mars 2000 le tableau joint en annexe III - accompagné d'un descriptif (une page maximum) pour chacune des opérations retenues - pour que les crédits (sur neuf mois) soient délégués directement aux DDASS.

4. Les paramètres d'évolution des budgets des établissements

Le taux d'évolution inscrit en LFI 2000 correspond à :

Ces trois dernières mesures concernent les seuls personnels relevant de la fonction publique hospitalière.

Le directeur de l'action sociale,
P. Gauthier
ANNEXE I
Dotations régionales de reconduction 2000 - CHRS

ANNEXE II
Dotations régionales de mesures nouvelles de créations de places du CHRS 2000

ANNEXE III
CRÉATION DE PLACES DE CHRS 2000
Projets retenus au niveau régional ou au niveau de chaque DOM. Joindre un descriptif (maximum 1 page) pour chaque opération

DRASS ou DOM de :
Personne chargée du dossier :
Téléphone :
Télécopie :

ANNEXE IV
Le financement de la réduction du temps de travail
dans les établissements privés médico-sociaux
1. Les différentes situations juridiques des établissements

1.1. Les établissements qui ont négocié un accord soumis à l'agrément ministériel : les accords collectifs nationaux (UNIFED, CC de 1951, CC de 1966, Croix-Rouge, CC de 1965) agréés, ont posé chacun pour sa part, les principes généraux de mise en oeuvre de la loi. Ils appellent la négociation d'accords d'établissements pour moduler selon les situations particulières l'ampleur de la réduction du temps de travail des personnels en place et le niveau des embauches, en fonction de la nouvelle organisation du travail qui aura été définie.
Ils déterminent aussi la nature et les modalités la modération salariale appelée à compléter les aides incitatives, et donc à assurer le financement de la RTT :

• certains accords nationaux agréés (CC 1951 et Croix-Rouge) autorisent la revalorisation générale des salaires au niveau de celle qui a été décidée pour le secteur public, et en affectent le produit à la compensation du coût résiduel des embauches, puis l'ont complété par un gel de l'ancienneté ;
• d'autres (CC 1965 et 1966) ont inscrit le principe d'une valorisation annuelle de l'impact de cette même augmentation générale des salaires dans les budgets des établissements, complété par un gel des majorations familiales de traitement, et le cas échéant, d'un gel de l'ancienneté.

La traduction au budget 2000 de ces choix aboutit à une moindre dépense de personnel : allégements de charges au titre des aides incitatives, gel des augmentations générales des traitements, gel des majorations familiales, gel éventuel de l'ancienneté : les autorités de tarification devront donc estimer d'abord cette dépense réelle minorée de personnel, puis, en complément, le montant des diminutions et gels de coûts, pour fixer une DGF au niveau de la dépense qu'il aurait fallu prendre en considération si les allégements de charges et les gels salariaux n'avaient pas eu lieu.
Puis, au moment du compte administratif, le produit réel des allégements de charges et des efforts salariaux ne devra pas être considéré comme un élément d'excédent financier dont la reprise se fera par le tarif de l'année N + 2.
De ce fait, pour capitaliser effectivement ces sommes, leur affectation sur un compte de bilan sera nécessaire avant de déterminer le résultat financier de l'exercice. De ce point de vue, le compte de bilan 198 « fonds dédiés RTT » est conseillé. La vérification annuelle de son évolution par les autorités de tarification, est sur ce point, indispensable.
N.B. : sur les années 2000, 2001 et souvent 2002, les dépenses nouvelles générées par l'engagement de nouveaux personnels seront inférieures aux « recettes de la RTT » - c'est à dire les moindres dépenses ci-dessus. En revanche, dès l'an 2003 au plus tard, du fait de la dégressivité des aides incitatives, les coûts de ces nouvelles embauches seront supérieurs. Si les « recettes de la RTT » accumulées au cours des exercices financiers initiaux ont bien été évaluées et capitalisées, elles absorberont la montée ultérieure des coûts réels, et il n'y aura pas lieu de majorer à ce moment les tarifs pour ce motif.
Ainsi sur une échéance de cinq ans, la réduction du temps de travail n'aura pas généré de coût supérieur à la progression qui aurait été constatée si les masses salariales avaient évolué au même rythme que celui des établissements publics. En contrepartie, le temps de travail aura été réduit, des embauches auront lieu, le fonctionnement des établissements aura été repensé collectivement à l'issue d'un dialogue tenant compte des spécificités des structures. En outre, durant les cinq années imparties pour que se réalise l'équilibre financier négocié et accepté par les pouvoirs publics, les dotations des établissements progresseront de manière mesurée et régulière, sans effet de « dent de scie ».
1.2. Les établissements qui ont négocié, mais dont l'accord n'a pas encore donné lieu à décision définitive d'agrément ou de refus, ne peuvent mettre en oeuvre leur accord de RTT. Ils ne subiront néanmoins pas de pénalisation puisqu'un amendement à la loi 99.XX du XXX les exonère du paiement de la majoration de 10 % des heures supplémentaires, et que le taux horaire reste inchangé.
1.3. Les établissements qui n'ont pas conclu d'accord seront incités à le faire : en effet la loi du XX 1999 ci-dessus soutient la signature d'accords de mise en oeuvre de la RTT par un dispositif d'abattement permanent de charges sociales (APCS) dont le montant varie selon la pyramide des salaires dans chaque établissement.
Il sera d'ailleurs rappelé que la négociation qui s'ensuivra devra, bien entendu, porter sur la réduction du temps de travail, la réorganisation du fonctionnement, mais aussi sur l'annualisation souvent utile de ce temps de travail : en effet, l'accord de branche UNIFED étendu a ouvert la possibilité d'annualiser ce temps, après avoir engagé une négociation, même si celle ci n'a pas débouché. Après le premier janvier 2000, l'application de cette disposition devra se lire en fonction du texte de la loi de 1999.
2. Les différents niveaux de l'effort salarial sur les augmentations générales de salaires, selon les conventions collectives :
Chaque convention collective a évalué selon son contexte, le niveau de la modération salariale correspondant au gel des progressions générales de rémunérations. Ainsi :

• la convention collective de 1951 a estimé ce gel à 0,74 % au titre de 1999 (0,44 pour la valeur du point + 0,21 pour les points uniformes + 0,09 pour la mesure bas salaires) et 1,39 % au titre de l'année 2000 (0,86 pour l'effet report de la valeur du point 1999 + 0,28 pour l'effet report des points uniformes 1999 + 0,01 pour l'effet report des mesures bas salaires 1999 + 0,24 au titre du rattrapage 1998) ; 0,45 est par ailleurs prévu au titre des mesures salariales futures ;
• les conventions collectives de 1966 et 1965 l'ont évalué à 0,6 % au titre de 1999 (0,44 pour la valeur du point et 0,16 pour les points uniformes) et 1,14 % au titre de l'année 2000 (0,86 d'effet report valeur du point 99 + 0,28 d'effet report des points uniformes 99) ; + 0,6 est également prévu au titre des mesures salariales futures ;
• la convention collective de la Croix-Rouge à 0,65 % au titre de 1999 (0,44 pour la valeur du point + 0,21 pour les points uniformes) puis 1,14 % au titre de l'année 2000 (0,86 d'effet report valeur du point 99 + 0,28 d'effet report des points uniformes 99) ; + 0,43 est prévu au titre des mesures salariales futures.

Il incombait par la suite à chaque accord d'établissement de prévoir l'incidence de ce gel, puis de mobiliser les autres gels salariaux (d'ancienneté ou de majoration familiales, notamment) pour aboutir à un équilibre prévisionnel fondé sur ses propres contraintes.
Il n'est, bien évidemment, pas envisageable que le calendrier d'allocation des moyens nationaux s'adapte à chaque situation particulière, nationale ou locale. Les dotations sont en revanche dégagées au rythme de la progression des rémunérations constatée pour le secteur public telle qu'intégrée dans l'ONDAM ou dans la loi de finances de l'Etat, ce qui constituait la condition acceptée de l'agrément ministériel.
3. Les moyens dégagés par la loi de finances 2000 :
Les dotations de reconduction notifiées en annexe 1 comprennent une progression estimée des masses salariales qui permettra aux services de tarification d'assurer l'équilibre financier pluriannuel malgré la diversité constatée ci-dessus. Cette augmentation correspond à la transposition du coût des mesures générales accordées aux établissements du secteur public, c'est à dire, en pourcentage d'augmentation de la masse salariale : 1,08 % dans les centres d'hébergement et de réinsertion sociale.
Ce niveau pris en compte pour le calcul des enveloppes doit être ajusté selon les budgets des établissements pour correspondre à leurs différents choix de modération salariale, inscrits dans leur accord et convention collective, et distribué dans les conditions ci dessous.
a) Les établissements dont l'accord d'établissement ou d'entreprise a reçu l'agrément ministériel bénéficient de l'intégralité des mesures salariales ; pour les établissements ayant signé un accord en instance d'agrément, ces mesures seront inscrites à titre provisionnel au budget 2000 et confirmées en cas d'agrément.
b) En cas de refus de l'accord, cette provision pourra être réaffectée selon la méthode développée en c.
c) Les établissements qui n'ont pas encore négocié seront invités à mesurer très vite l'incidence financière d'un accord au titre de la loi RTT de 1999 et l'incidence financière de leur inaction. L'effet d'une annualisation sera également estimé à ce moment. Cette réflexion s'étendra alors aux impacts sur le fonctionnement global des structures et la qualité des prestations fournies aux usagers qui doit, en toute priorité, être préservée.
C'est en fonction de cette estimation que les services de tarification seront fondés à allouer les montants utiles de crédits.