| AG 5 3644 |
NOR : CSCL0004582X
(Journal officiel du 31 décembre 2000)
La loi de finances pour 2001, adoptée le 20 décembre 2000, a été déférée au Conseil constitutionnel par plus de soixante sénateurs. Les requérants adressent à la loi plusieurs séries de critiques qui appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I. - Sur l'article d'équilibre
A. - L'article 46 de la loi déférée est « l'article d'équilibre » qui clôt la première partie de la loi de finances par l'évaluation des ressources du budget, la fixation des plafonds de charges et la détermination de l'équilibre général qui en résulte.
Pour critiquer cet article, les auteurs de la saisine invoquent deux griefs.
En premier lieu, cet article contreviendrait à l'article 31 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, en ce qu'il ne comporte pas d'évaluation du montant des ressources d'emprunt et de trésorerie.
En second lieu, l'article d'équilibre serait contraire aux principes de sincérité et d'universalité. Trois points sont mentionnés à ce titre : l'affectation de ressources fiscales au fonds de financement de la réforme de cotisations patronales de sécurité sociale et l'absence d'évaluation des dépenses de ce fonds, l'évaluation des recettes du compte d'affectation spéciale n° 902-24 et la non-prise en compte de « plusieurs crédits extrabudgétaires des ministères ».
B. - Ces critiques ne sont pas fondées.
2. S'agissant du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC), les questions soulevées par les requérants ont été, pour l'essentiel, déjà évoquées et tranchées par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, notamment, à propos précisément du FOREC, dans ses décisions relatives à la loi de finances pour 2000 (n° 99-424 DC du 29 décembre 1999) et à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 (n° 99-422 DC du 21 décembre 1999). On se bornera donc à rappeler :
Au demeurant, la mesure en cause, qui résulte de l'article 29 de la loi déférée, accroît les ressources fiscales affectées au FOREC sans changer la nature des interventions de celui-ci ni de son financement : il s'agit en fait de combler une insuffisance qui résulte de la montée en charge du coût des allégements de cotisations sociales, en complétant le dispositif initialement prévu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000.
II. - Sur l'article 3
A. - L'article 3 de la loi de finances pour 2001 a pour objet de réserver le bénéfice de l'abattement sur certains revenus de capitaux mobiliers, prévu au 3 de l'article 158 du code général des impôts, aux foyers fiscaux dont le taux marginal d'imposition est inférieur au taux de la tranche la plus élevée du barème de l'impôt sur le revenu.
Ce montant est doublé pour les contribuables mariés soumis à une imposition commune, ou, comme l'implique l'article 7 du code général des impôts, pour ceux qui ont conclu un pacte civil de solidarité.
III. - Sur l'article 6
A. - L'article 6 de la loi de finances pour 2001 étend le champ des exonérations de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur (vignette) prévu à l'article 1599 F du code général des impôts.
Désormais, les personnes physiques propriétaires, ou locataires sous certaines conditions, de voitures particulières, de véhicules carrossés en caravanes ou spécialement aménagés pour le transport des handicapés et d'autres véhicules dont le poids total autorisé en charge (PTAC) est inférieur à 2 tonnes sont exonérées de la vignette.
B. - Pour sa part, le Gouvernement estime que cette disposition est conforme à la Constitution.
2. En deuxième lieu, la loi ne porte aucune atteinte à la libre administration des collectivités locales.
Il résulte de la jurisprudence, et en dernier lieu des décisions n° 98-405 DC du 29 décembre 1998 et n° 2000-432 DC du 12 juillet 2000, que les règles ainsi posées par la loi ne sauraient avoir pour effet de diminuer les ressources des collectivités territoriales ou de réduire la part des recettes fiscales dans ces ressources au point d'entraver leur libre administration. En déclarant conforme à ces exigences la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle par la loi de finances pour 1999 ainsi que celle de la part régionale de la taxe d'habitation par la première loi de finances rectificative pour 2000, le Conseil a admis le principe d'une réduction des ressources fiscales des collectivités locales, dès lors que les modalités de compensation de celles-ci sont jugées satisfaisantes.
L'article 6 de la loi déférée ne méconnaît pas ces exigences.
3. Enfin, on saisit mal en quoi la rétroactivité dont font état les auteurs de la saisine pourrait se heurter à des obstacles constitutionnels : en tout état de cause, nul ne sera rétroactivement assujetti à la vignette et les comptables publics qui n'ont pas encaissé un impôt dont la loi décide qu'il n'était pas dû ne commettent évidemment aucune infraction.
IV. - Sur l'article 36
L'article 36 de la loi de finances pour 2001 détermine, sur la durée de validité des autorisations, le calendrier du paiement de ces redevances, dues par les titulaires d'autorisation au titre de l'utilisation des fréquences allouées, conformément aux dispositions des avis précités. Ainsi, le règlement de ces redevances s'effectuera à hauteur de 25 % de leur montant global pour chacune des années 2001 et 2002, le solde étant réparti en quatorze versements annuels d'un montant identique, pour les années 2003 à 2016.
L'article crée également un compte d'affectation spéciale dont les recettes sont constituées par les redevances d'utilisation des fréquences allouées aux titulaires des autorisations d'établissement et d'exploitation des réseaux mobiles de troisième génération, et dont les dépenses sont constituées par les versements au fonds de réserve pour les retraites et à la caisse d'amortissement de la dette publique. Il est ainsi prévu d'affecter, en 2001 et en 2002, 14 milliards de francs à la caisse d'amortissement de la dette publique, le solde du produit, soit 18,5 milliards de francs en 2001 et 2002, puis 4,6 milliards pour chacune des années 2003 à 2016, étant affecté au fonds de réserve pour les retraites, portant ainsi le montant cumulé des versements à 102 milliards de francs.
Enfin, l'article met à jour l'ensemble des ressources dont peut bénéficier la caisse d'amortissement de la dette publique, compte tenu de la création de ce nouveau compte d'affectation spéciale.
Pour contester ces dispositions, les sénateurs requérants font valoir que les redevances d'occupation du domaine public auraient en réalité le caractère d'impositions de toutes natures, dans la mesure où le montant des redevances serait sans rapport avec les avantages retirés par les occupants du domaine public. Ils estiment que l'affectation de ces redevances au désendettement de l'Etat et au financement des retraites confirmerait le caractère d'imposition des versements en cause et établirait une rupture d'égalité devant les charges publiques. En outre, le dispositif contesté n'assurerait pas la défense de l'intérêt public.
B. - Le Conseil constitutionnel ne saurait faire sienne cette argumentation.
1. Contrairement à ce que soutiennent les auteurs de la saisine, les redevances en cause n'ont nullement le caractère d'impositions.
a) Il convient à cet égard de souligner que l'article 36 ne fixe pas le montant des redevances d'occupation du domaine mais seulement le calendrier et rythme de leur versement ; la détermination du montant des redevances relève en effet des cahiers des charges techniques, actes réglementaires annexés aux autorisations individuelles des opérateurs.
En réalité, l'intervention du législateur sur ce point ne se justifie que par la nécessité de déroger à l'article L. 31 du code du domaine de l'Etat qui permet déjà d'exiger un paiement par anticipation des redevances domaniales pour toute la durée de l'autorisation, si cette durée n'excède pas cinq ans. Pour le surplus, la fixation du montant des redevances en cause par l'avis du secrétariat d'Etat à l'industrie du 18 août 2000 obéit au principe constant, rappelé par l'article R. 56 du code du domaine de l'Etat, suivant lequel ce montant doit tenir compte des avantages de toute nature procurés à l'occupant du domaine.
Cette règle ne fait pas obstacle à ce que l'autorisation accordée ait comme contrepartie une redevance déterminée de façon forfaitaire pour l'ensemble de la période couverte par l'autorisation. Elle ne fait pas non plus obstacle à ce que les paiements soient échelonnés de manière non strictement proportionnelle à la durée d'utilisation effective du domaine. Ainsi, un rythme correspondant à une somme de paiements dont la valeur actualisée est égale au montant global actualisé d'une redevance annuelle, paraît pouvoir être retenu.
Au cas d'espèce, l'actualisation qui résulte du rythme de paiement envisagé est effectivement prise en compte dans la fixation du montant des redevances contenue dans l'avis du 18 août 2000, qui annonce à la fois un rythme de paiement et le montant cumulé global des redevances.
De plus, la délivrance de l'autorisation crée, dès le moment où elle est octroyée, un droit pour le titulaire de se voir attribuer l'ensemble des fréquences nécessaires à son activité. Même si leur attribution est progressive sur la durée de validité de l'autorisation, l'octroi de l'autorisation crée un droit exclusif de réservation des fréquences au bénéfice du titulaire. Cela lui confère un avantage valorisable indiscutable, constitué notamment, dans l'immédiat, par des possibilités accrues de recours à des financements externes. Cet avantage peut légitimement être pris en compte dans le rythme de paiement des redevances, en particulier au moment de la délivrance des autorisations des premiers blocs de fréquences, sans qu'il en résulte un changement de la nature des redevances versées.
Cette logique est déjà celle de l'article L. 31 du code du domaine de l'Etat, à ceci près que l'anticipation proposée par l'article 36 de la loi de finances concerne des autorisations dont la durée est supérieure à cinq ans.
2. L'affectation de ces redevances au désendettement de l'Etat et au financement des retraites ne crée aucune rupture d'égalité devant les charges publiques.
Le choix, fait par le Gouvernement, d'utiliser le produit des redevances UMTS aux fins de contribuer au financement des régimes de retraite ne saurait être interprété comme prouvant, comme le prétendent les requérants, l'absence de lien direct entre la détermination du montant de la redevance et le service rendu aux occupants du domaine public.
En effet, le fait qu'une recette soit affectée, par le moyen d'un compte d'affectation spéciale, à une dépense déterminée, ne saurait en aucun cas déterminer la nature de la recette elle-même, et ce d'autant plus que le montant de la recette qui fait l'objet de l'affectation prévue à l'article 36 a été déterminé en fonction de l'avantage retiré par les occupants du domaine public, et non en fonction d'un montant de dépenses fixé a priori. Au contraire, c'est le montant de la recette affectée qui permet de déterminer le montant inscrit en dépenses du compte d'affectation spéciale créé.
3. Quant au fait que l'intérêt public ne serait pas défendu de façon assurée, on saisit mal la portée du moyen sur le plan constitutionnel.
En tout état de cause, il apparaît clairement que l'intérêt public n'est pas mis en cause par l'article 36 de la loi déférée : dans le cas où le titulaire de l'autorisation n'honorerait pas le paiement des redevances domaniales dues au titre de l'utilisation des fréquences radioélectriques qui lui sont allouées, ou dans le cas où il ne développerait pas les services de téléphonie mobile à un rythme suffisant, il serait alors possible de lui appliquer les dispositions prévues par le code des postes et télécommunications.
En effet, en vertu de l'article L. 33-1, l'autorisation est soumise à l'application des règles contenues dans le cahier des charges qui lui est annexé. Parmi les dispositions applicables, figurent notamment des obligations de qualité de service et de couverture de la population, ainsi que le paiement des redevances domaniales. L'Autorité de régulation des télécommunications peut ainsi être amenée, en cas d'inobservation de ces règles, à la suspension, la réduction de durée ou le retrait total ou partiel de l'autorisation, en fonction de la gravité du manquement.
VI. - Sur l'article 85
A. - L'article 85 de la loi déférée a pour objet de faire bénéficier du régime de protection sociale des salariés des professions agricoles les professionnels non titulaires de l'établissement « Domaine de Pompadour » dont les contrats ont été transférés à l'établissement public « Les Haras nationaux ».
Les auteurs de la saisine considèrent qu'une telle mesure n'a pas sa place dans une loi de finances.
B. - En réponse à cette critique, les précisions suivantes peuvent être apportées :
Le transfert des contrats des personnels non titulaires de l'établissement « Domaine de Pompadour » concerne 150 agents ayant, pour un grand nombre de cas, une ancienneté importante au sein de leur établissement. Ils ont acquis des droits au titre de l'assurance vieillesse dans le régime des salariés agricoles gérés par la Mutualité sociale agricole.
Le transfert de leur contrat vers un établissement public à caractère administratif entraîne normalement leur affiliation au régime complémentaire de retraite des agents non titulaires de l'Etat « IRCANTEC », auquel l'Etat doit contribuer pour la part patronale des cotisations due au régime de retraite.
Les dispositions de cet article ont pour but de donner une assise légale au maintien dans le régime des salariés agricoles des agents transférés, alors même qu'ils devraient relever du régime des agents non titulaires de l'Etat ; cette confirmation du statut dérogatoire de ces agents est au surplus requise pour assurer la décharge de responsabilité des comptables publics lors du versement des cotisations patronales.
Elles ont un effet sur les charges de l'Etat, dans la mesure où les cotisations de l'Etat employeur sont moindres, à salaire égal, dans le régime complémentaire IRCANTEC que celles qu'il supportera dans le régime des salariés agricoles ; l'écart de charge pour l'Etat est ainsi de près de 25 %, compte tenu du mécanisme de tranches de revenus (tranche A et B) en vigueur dans le régime complémentaire des agents de l'Etat.
La perte de cotisations patronales pour le régime des non-titulaires de l'Etat (et symétriquement le gain pour l'Etat) peut être estimée à 7,5 MF par an pour l'ensemble des agents dont l'affiliation à la Mutualité sociale agricole sera maintenue.
VII. - Sur l'article 89
A. - L'article 89 de la loi de finances pour 2001 a pour objet d'exonérer de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), qui est affectée à la Caisse de remboursement de la dette sociale (CADES), certaines allocations, indemnités et pensions.
Les sénateurs, auteurs de la saisine, souhaitent que le Conseil constitutionnel se prononce sur deux questions :
Dans un mémoire complémentaire, les saisissants critiquent la mesure sur le fond en arguant de son incompatibilité avec les caractéristiques de la CRDS et de la CADES.
B. - Pour sa part, le Gouvernement estime que les « questions » ainsi posées ne soulèvent pas de difficultés.
1. En premier lieu, la CRDS est, comme la contribution sociale généralisée (CSG), une imposition et l'article litigieux en modifie l'assiette. Il résulte des termes mêmes de l'article 1er de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 que cet article peut donc figurer en loi de finances. Le fait que cette imposition soit affectée à un établissement public, la CADES, est à cet égard indifférent, comme le juge notamment la décision n° 90-285 DC du 28 décembre 1990.
Et c'est à tort que les requérants invoquent l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale : le Conseil constitutionnel vient précisément de juger, par sa décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000, que la disposition en cause n'a pas sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale.
2. En second lieu, on voit mal quelle règle constitutionnelle pourrait s'opposer à ce qu'une même disposition soit présentée et votée dans deux projets de lois distincts. Au demeurant, saisi dans un cas de figure analogue, le Conseil constitutionnel a jugé que « la circonstance qu'une proposition de loi ait contenu une disposition similaire à celle d'un projet de loi de finances rectificative antérieurement déposé ne saurait faire obstacle au droit d'initiative des lois reconnu aux membres du Parlement par l'article 39 de la Constitution » (n° 95-365 DC du 27 juillet 1995).
En l'espèce, il s'avère qu'il était justifié, au regard des domaines respectifs des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, d'introduire cette mesure, par voie d'amendement, dans la présente loi de finances, alors qu'elle avait été insérée dans la loi de financement de la sécurité sociale.
3. S'agissant enfin de la critique de fond, elle semble se fonder sur une interprétation erronée de la jurisprudence relative au principe d'égalité en matière fiscale : l'existence ou l'absence d'une compensation, pour la CADES, des pertes de recettes occasionnées par la mesure est sans incidence aucune sur l'appréciation qu'il convient de porter sur sa conformité au principe d'égalité.
En tout état de cause, la contestation manque en fait, car l'article 27 de la loi déférée assure la compensation de cette mesure pour la CADES sous la forme d'une réduction de la somme que cet établissement public verse annuellement à l'Etat.
VIII. - Sur l'article 116
A. - La loi n° 98-535 du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme a créé en son article 6 (article L. 5311-1 du code de la santé publique) un établissement public administratif dénommé Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS).
L'Agence est responsable de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme, tels que, notamment, les médicaments, les produits sanguins labiles, les organes, tissus et cellules, les produits de thérapie cellulaire et génique, les produits thérapeutiques annexes, les dispositifs médicaux les réactifs de laboratoires ou certaines variétés d'aliments diététiques destinés à des fins médicales spéciales ainsi que des produits à finalité cosmétique ou d'hygiène corporelle.
L'article L. 5321-2 du code de la santé publique dispose que les ressources de l'agence sont constituées notamment par des taxes prévues à son bénéfice. L'établissement dispose donc d'un dispositif de taxes et redevances sur le médicament et le réactif de laboratoire, dont était dotée l'Agence du médicament à laquelle elle a succédé.
L'ensemble des missions confiées à l'AFSSAPS doit permettre un renforcement des contrôles par rapport à la situation antérieure, notamment en matière de dispositifs médicaux et de cosmétiques.
L'objet du I de la loi de finances pour 2001 est de créer une taxe sur les demandes d'inscription de nouveaux produits que l'Agence est chargée d'évaluer et de contrôler.
Pour contester cette disposition, les sénateurs requérants qu'elle est entachée d'incompétence négative, en raison d'un renvoi, selon eux excessif, au pouvoir réglementaire.
B. - Ce moyen n'est pas fondé.
On notera tout d'abord que la disposition contestée s'inspire de dispositifs législatifs comparables dans le secteur médico-social (cf., par exemple, l'article L. 5121-16 du code de la santé publique pour les autorisations de mise sur le marché, qui prévoit le versement « d'un droit progressif dont le montant est fixé par décret dans la limite de 150 000 F »).
Dès lors qu'il est ainsi encadré, le renvoi au pouvoir réglementaire ne méconnaît pas l'article 34 de la Constitution, qui n'implique pas que la loi arrête elle-même le taux de chaque impôt. L'essentiel est que la loi fixe les limites à l'intérieur desquelles un établissement public à caractère administratif est habilité à arrêter le taux d'une imposition établie en vue de pourvoir à ses dépenses (n° 87-239 DC du 30 décembre 1987). Tel est le cas de l'article 116 qui fixe un plafond de 30 000 F à la taxe dont le montant exact sera, en l'espèce, précisé par décret, et non par l'établissement public bénéficiaire de cette contribution.
S'agissant d'une taxe dont les redevables sont des entreprises, un tel plafond est raisonnable, et ne laisse guère de marge de manoeuvre au décret.