| AG 5 3646 |
NOR : CSCL0004581X
(Journal officiel du 31 décembre 2000)
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et par plus de soixante sénateurs, de recours dirigés contre la loi de finances rectificative pour 2000, adoptée le 21 décembre 2000. Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I. - Sur la sincérité des prévisions
de recettes et du déficit
A. - Le recours présenté par les députés adresse à la loi de finances rectificative pour 2000 un certain nombre de critiques tirées du principe de sincérité budgétaire.
Ils estiment que ce texte comporterait une prévision de recettes fiscales « manifestement sous-évaluée » et fixerait le niveau du déficit budgétaire de l'exercice 2000 à un niveau « manifestement erroné ».
B. - Cette critique est mal fondée, en droit comme en fait.
2.
Les reports de crédits ne sont pas retracés en loi de finances. Ainsi, 75,4 MdsF de crédits ont été reportés de 1999 à 2000 ; une partie sera consommée en exécution, tandis qu'une partie des crédits ouverts en 2000 sera reportée sur 2001. Ceci est vrai, en particulier, des dépenses en capital ouvertes par la loi de finances rectificative, compte tenu de sa date de publication.
Les fonds de concours influent également sur la comparaison entre loi de finances et exécution. Conformément à l'article 19 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, les recettes de fonds de concours donnent lieu, après constatation de la recette, à ouverture d'un même montant de crédits en cours de gestion, sur un chapitre d'affectation donné.
Or, certains crédits correspondant à des fonds de concours peuvent être rattachés tardivement sans qu'il soit possible de les dépenser, et se trouver ainsi reportés sur l'exercice suivant. Le rythme de versement des fonds de concours et sa modification éventuelle d'une année sur l'autre n'est pas neutre sur le solde d'exécution budgétaire d'un exercice donné.
II. - Sur l'article 2
A. - L'article 2 a pour objet de tirer les conséquences de l'arrêt du 12 septembre 2000 par lequel la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) a jugé que les péages perçus par les exploitants d'ouvrages de circulation routière, autres que les personnes morales de droit public agissant en qualité d'autorités publiques, devaient être soumis à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).
Selon les sénateurs requérants, ces dispositions limitent le droit à un recours, en méconnaissance de l'article 16 de la Déclaration de 1789, et portent atteinte à la chose jugée par la CJCE. Le législateur validerait ainsi une doctrine administrative censurée par le juge administratif, sans motif d'intérêt général suffisant. Les requérants estiment d'ailleurs que le mécanisme rétroactif de compensation entre TVA due et crédits de TVA déductible n'est pas non plus justifié par l'intérêt général.
Les requérants considèrent, enfin, que ce dispositif se traduit par une rupture de l'égalité des sociétés devant les charges publiques, selon la date de mise en service de leurs ouvrages.
B. - Ces moyens ne sont pas fondés.
1. En premier lieu, les dispositions contestées ne portent aucune atteinte à la chose jugée par la CJCE, non plus qu'au droit de chaque redevable d'exercer des voies de recours. Il ne s'agit pas davantage d'une validation législative.
Il s'agit seulement de tirer les conséquences d'une situation inédite : celle que constitue la condamnation, par la CJCE, d'une disposition nationale conduisant à ne pas soumettre à la TVA des opérations qui auraient dû être taxées.
a) Dans un souci de sécurité juridique, l'article 2 prévoit, pour l'essentiel, que ces opérations ne seront assujetties qu'à compter de 2001. Le VI du même article permet cependant d'appliquer le nouveau régime de livraison à soi-même, qui est avantageux pour les entreprises concernées, aux ouvrages mis en service à compter du 12 septembre 2000, la date ainsi retenue étant celle de l'arrêt de la CJCE qui a constaté le manquement.
On relèvera, à ce stade, que cette limitation, qui permet d'éviter des remises en cause remontant trop loin dans le passé, ne méconnaît aucun principe constitutionnel. Elle est d'ailleurs conforme au droit communautaire, ainsi que la CJCE vient de le rappeler dans un arrêt Roquette Frères SA du 28 novembre 2000, dès lors que la limitation de délai de l'action en restitution est raisonnable et s'applique dans les mêmes conditions, que le droit communautaire soit en cause ou non.
b) Si les dispositions contestées par les requérants ont été introduites au VII de l'article 2, c'est seulement pour préciser et clarifier la combinaison de ces différentes règles, dans le cas, inédit, où la décision de justice dont il s'agit de tirer les conséquences n'a pas constaté que des impositions ont été réclamées à tort - ce que le législateur avait essentiellement en vue lorsque la loi du 29 décembre 1989 a inséré les dispositions mentionnées plus haut dans l'article L. 190 - mais a, au contraire, jugé que des opérations avaient, à tort, échappé à l'impôt.
Ce dispositif ne méconnaît donc pas la chose jugée par le CJCE, qui n'impliquait pas d'assujettir rétroactivement les entreprises concernées. Et en tant qu'il limite dans le temps la période sur laquelle elles peuvent éventuellement obtenir le remboursement d'un excédent de taxe déductible, ces dispositions ne portent - pas plus que les actuels articles L. 190 et L. 203 du livre des procédures fiscales - aucune atteinte au droit au recours des intéressées.
Cette distinction entre, d'une part, le régime applicable en cas de changement d'affectation d'une immobilisation d'une activité exonérée vers une activité imposée et, d'autre part, le régime applicable à une immobilisation initialement affectée à une activité située hors du champ d'application de la TVA et finalement affectée à une activité soumise à la taxe, s'impose à la France compte tenu de la position prise à ce sujet par la CJCE dans un arrêt Lennartz du 11 juillet 1991.
III. - Sur les articles 3 et 4
A. - L'article 3 de la loi déférée a pour objet d'affecter au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC), au titre de l'année 2000, la part restée affectée à l'Etat de droit de consommation sur les tabacs manufacturés ; pour 2001 et les années postérieures, l'article 16 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 procède à la même affectation. L'article 4 majore de 350 MF le prélèvement opéré sur le produit de la contribution sociale de solidarité des entreprises (C3S) au profit du BAPSA pour 2000.
A l'encontre de ces articles, les sénateurs auteurs de la seconde saisine invoquent les dispositions de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale. Ils estiment que, dès lors que cet article dispose que la loi de financement de la sécurité sociale « prévoit, par catégorie, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement », les mesures en cause ne peuvent être insérées dans une loi de finances.
Une même critique est d'ailleurs adressée à l'article 37, relatif à la taxe générale sur les activités polluantes, et à l'article 64, relatif à l'échelonnement de la dette sociale de certains agriculteurs, qui font par ailleurs l'objet d'observations plus loin.
B. - Cette argumentation ne pourra être qu'écartée, car elle repose sur une interprétation erronée des dispositions organiques relatives à la loi de financement de la sécurité sociale.
En effet, les dispositions citées du I de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale imposent seulement que, chaque année, la loi de financement de la sécurité sociale comporte une prévision, par catégorie, des recettes de l'ensemble des organismes de sécurité sociale : il s'agit de permettre au Parlement de se prononcer sur des évaluations globales et de s'assurer ainsi, compte tenu des prévisions de dépenses, du financement d'ensemble de la sécurité sociale.
Ces dispositions ne sauraient, à l'évidence, être interprétées d'une manière telle qu'elles empêcheraient le Parlement ou le Gouvernement, dans le cadre de leurs compétences respectives, d'adopter, en dehors des lois de financement de la sécurité sociale, des mesures modifiant sur tel ou tel point le régime des impôts affectés aux organismes de sécurité sociale, des cotisations sociales, ou des autres recettes. Cette analyse est d'ailleurs confirmée par la décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000 relative à la loi de financement de la sécurité sociale, qui précise « que le législateur n'était pas tenu de déterminer dans la loi déférée elle-même le nouveau régime de la taxe générale sur les activités polluantes, nonobstant la circonstance que le produit de cette taxe alimente le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale ».
On peut ajouter à cela que les mesures prévues par les articles 3 et 4 sont très loin d'avoir, sur les recettes de l'année 2000, un effet d'une ampleur telle qu'il en résulterait un bouleversement des conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale pour 2000, tel que défini par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000. Elles ont, au contraire, et notamment en ce qui concerne l'article 3, pour objet de tirer les conséquences des évolutions constatées en cours de gestion ainsi que de certaines circonstances, telles que la censure par le Conseil constitutionnel des dispositions relatives à l'une des recettes qu'il était prévu d'affecter au FOREC (décision n° 99-423 DC du 13 janvier 2000), de façon à rapprocher les recettes du niveau initialement prévu.
Eu égard à la nature et à l'ampleur limitée de ces ajustements, les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'une loi de financement de la sécurité sociale rectificative aurait été nécessaire, au regard des prescriptions de la Constitution et de la loi organique prise pour son application.
En tout état de cause, les conditions générales de financement du FOREC en 2000 ont été retracées dans l'annexe f au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, présentée en application du II de l'article LO 111-4 du code de la sécurité sociale, de sorte que l'information du Parlement a été assurée de manière complète sur ce point à l'occasion de l'examen de ce texte.
IV. - Sur l'article 6
A. - L'article 6 de la loi déférée prévoit l'abandon de créances détenues par le compte de prêts du Fonds de développement économique et social (FDES) sur la Société nouvelle du journal L'Humanité et sur l'Agence France-Presse. Les députés, auteurs de la première saisine, estiment que la mesure concernant le journal L'Humanité est contraire au principe d'égalité.
B. - Cette critique ne saurait être accueillie.
1. Il convient de préciser que la Société nouvelle du journal L'Humanité (SNJH), qui gère notamment le quotidien L'Humanité, a bénéficié en 1990 et 1993 de deux prêts participatifs du FDES d'un montant de 7 et 6 MF, afin d'accompagner la modernisation de la société. Ces créances ont été enregistrées sur le compte spécial du Trésor n° 903-05.
Au cours des dernières années, les ventes du quotidien L'Humanité se sont érodées, passant de 68 200 exemplaires en 1991 à 54 200 en 1999, pour ne plus représenter qu'environ 45 000 exemplaires aujourd'hui. Cette diminution des ventes a provoqué une détérioration des résultats de la société et de la situation financière de l'entreprise.
Pour faire face à cette situation, l'entreprise a élaboré un plan de restructuration comportant des mesures de recomposition du capital, de réaménagement du passif bancaire et de rationalisation de la production (diminution des effectifs, centralisation de l'impression en région parisienne). Ces mesures devraient permettre un retour à l'équilibre d'exploitation et une consolidation de la structure financière de la société de nature à assurer sa pérennité.
La décision d'abandonner les créances de l'Etat détenues sur la SNJH s'inscrit dans le cadre de ce plan de redressement. Par cet abandon, l'Etat entend accompagner les efforts de restructuration de l'entreprise engagés par les actionnaires de la société et appuyés par ses partenaires financiers, afin de sauvegarder l'emploi et de maintenir le pluralisme de la presse.
2. Au regard du principe d'égalité, la situation particulière du journal L'Humanité, en droit comme en fait, doit être en premier lieu soulignée :
En second lieu, un intérêt général s'attache à la survie de cette entreprise, qui contribue au pluralisme de la presse française.
On rappellera au demeurant que, de manière générale, il existe des procédures de traitement des difficultés des entreprises qui peuvent déboucher, notamment dans le cadre du comité interministériel de restructuration industrielle, sur des rééchelonnements ou remises des dettes fiscales ou sociales. La mesure prévue n'est pas d'une nature différente de celles qui sont prises dans ce cadre et qui sont justifiées par des objectifs d'intérêt général tels que la préservation de l'emploi, le maintien du tissu économique d'une région ou la sauvegarde d'un secteur de l'économie nationale.
VIII. - Sur l'article 37
A. - Afin de contribuer à la réduction des émissions de dioxyde de carbone et d'inciter les redevables à maîtriser leurs consommations énergétiques, l'article 37 de la loi de finances rectificative pour 2000 étend la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) à certains produits énergétiques.
Le taux de la taxe applicable à chaque produit énergétique taxable a été fixé en fonction de son contenu en carbone, de manière à représenter une valeur de 260 F par tonne carbone.
Les requérants estiment ensuite que les modalités de mise en oeuvre de cette taxe ne sont pas cohérentes avec l'objectif de lutte contre les émissions de gaz à effet de serre. Il font également valoir que l'amendement qui est à l'origine de la nouvelle rédaction de l'article 37 a été adopté dans des conditions irrégulières.
B. - Le Gouvernement ne partage pas cette analyse.
A titre liminaire, il convient de relever que les députés requérants contestent à tort l'insertion de ces dispositions dans la loi déférée, alors qu'il s'agit de dispositions fiscales, et que le troisième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance organique au 2 janvier 1959, ne distingue pas, à cet égard, entre lois de finances initiales et lois de finances rectificatives.
Quant aux critiques adressées au dispositif lui-même, elles ne sont pas davantage fondées, pour les raisons suivantes :
1. En premier lieu, le champ d'application de la taxe repose sur des critères objectifs et rationnels au regard de l'objectif que s'est fixé le législateur.
b) Les dispositions concernant les transports ne sont pas contraires au principe d'égalité.
La taxation des carburants utilisés dans le secteur des transports, y compris à des fins environnementales, est en effet déjà largement opérée par le biais de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP). L'application d'une nouvelle taxe au secteur des transports n'apporterait aucun progrès supplémentaire par rapport à l'objectif recherché, qui est la maîtrise de la consommation d'énergie et la diminution des émissions de dioxyde de carbone.
d) Enfin le caractère rationnel du champ d'application de la taxe n'est pas non plus affecté par la prise en compte des consommations d'électricité, qui est conforme aux objectifs de la TGAP.
En effet, celle-ci tend, comme il a été dit, non seulement a la réduction des émissions de gaz à effet de serre, mais aussi, de façon générale, à développer la maîtrise des consommations d'énergie.
S'agissant de l'effet de serre, l'inclusion de l'électricité dans le champ de la taxe est pleinement justifiée.
Elle l'est, d'abord, par le fait que la production nationale d'électricité est, pour plus de 90 %, d'origine nucléaire ou hydraulique, de sorte que la demande supplémentaire ne peut être satisfaite que par l'électricité d'origine thermique, qui émet du dioxyde de carbone. La maîtrise de la demande d'électricité devrait donc permettre de stabiliser la production d'électricité d'origine thermique.
4. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, le mécanisme des engagements de réduction de la consommation ne crée aucune discrimination entre les entreprises concernées.
L'article 266 nonies C du code des douanes prévoit la possibilité, pour les entreprises intensives en énergie (celles ayant un ratio au moins égal à 20 TEP par million de francs de valeur ajoutée), de prendre avec l'administration un engagement, d'une durée de cinq ans, de réduction de leurs consommations de produits énergétiques et de leurs émissions de dioxyde de carbone par rapport à une situation de référence. Celle-ci sera évaluée par un expert indépendant, agréé par l'administration, qui aura pour mission de définir la consommation annuelle prévisionnelle de produits énergétiques d'une entreprise, en tenant compte à la fois des prévisions de production et des ratios d'intensité énergétique.
X. - Sur l'article 64
A. - L'article 64 a pour objet d'autoriser la Caisse de mutualité sociale agricole (CMSA) de Corse à accorder un plan d'échelonnement de la dette sociale des exploitants agricoles portant sur les cotisations patronales de sécurité sociale des exercices antérieurs au 31 décembre 1998.
Les auteurs de la saisine estiment que cette mesure est contraire au principe d'égalité en raison de la discrimination qu'elle introduit entre les agriculteurs installés en Corse et ceux du continent. Ils critiquent en outre son insertion en loi de finances.
B. - Ces critiques appellent les observations suivantes :
1. Au regard du principe d'égalité, tout d'abord, l'adoption de mesures spécifiques pour les responsables d'exploitations agricoles situées en Corse se justifie par leur situation particulière
Contrairement aux évolutions connues par le reste du territoire français, l'agriculture ne s'est réellement développée, en Corse, qu'après la Seconde Guerre mondiale. Pour rattraper ce retard, dans les conditions tant géographiques que climatiques propres à cette île, un très important effort d'investissement s'est révélé nécessaire, d'où la situation de surendettement des agriculteurs corses par rapport aux agriculteurs continentaux.
Certaines crises conjoncturelles sont venues rendre le remboursement de leurs dettes extrêmement difficile pour nombre d'entre eux. C'est notamment le cas dans la viticulture qui a eu à faire face en quelques années à la substitution de vin d'appellation à des vins de coupage. La Caisse de mutualité sociale agricole de Corse doit donc faire face à un taux de recouvrement des cotisations incomparablement moins élevé que sur le continent.
C'est à cette situation spécifique qu'il s'agit de faire face par un dispositif qui, aux termes même de la loi, ne concerne que les exploitants qui ont déjà accompli un effort pour s'acquitter de leurs obligations, notamment en étant à jour de leurs cotisations au titre des deux dernières années, et qui s'engagent à poursuivre cet effort. La mesure doit en effet permettre aux exploitations agricoles économiquement viables de poursuivre leur activité.
A l'inverse, en l'absence d'une telle disposition, une grande partie de ces exploitations seraient condamnées à la liquidation judiciaire en raison du passif accumulé pour les raisons évoquées plus haut.
Ainsi, non seulement, contrairement à ce que soutiennent les auteurs de la saisine, les exploitants agricoles installés en Corse et ceux du continent sont bien placés dans une situation différente par rapport à l'objet de la disposition en cause, mais, de surcroît, un évident motif d'intérêt général s'attache à ce que le législateur prenne les mesures permettant de maintenir le tissu agricole insulaire.
2. En second lieu, une telle mesure a sa place en loi de finances. En effet, les remises de dettes accordées dans le cadre des plans d'apurement à conclure entre la caisse de MSA de Corse et les exploitants agricoles seront prises en charge par le budget de l'Etat, comme le prévoit explicitement le VI de l'article.
La charge pour l'Etat sera répartie au plus sur neuf ans, compte tenu du délai d'un an ouvert à compter de la publication de la loi pour conclure les plans d'apurement qui pourront comporter, soit une remise de 50 % de la dette des exploitants dès paiement de la moitié du montant de leur dette, soit la remise des dettes restantes après qu'auront été constatées pendant huit années les paiements prévus par un échéancier de report et de rééchelonnement des paiements. L'impact budgétaire total est évalué à 150 MF.
Le financement de la charge budgétaire des plans qui seront conclus et exécutés avant le 31 décembre 2001 sera assuré par le chapitre 44-77 « Compensation de l'exonération des cotisations sociales », article 43 « Exonération de cotisations sociales au titre de la zone franche de Corse », au titre IV du budget de l'emploi.