Circulaire DGAS/PILE/LCE n° 2001/32 du 18 janvier 2001 relative à la campagne budgétaire 2001 des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS)

NOR : MESA0130017C

(Texte non paru au Journal officiel)

Pièces jointes : 3 annexes.

Références :
Loi de finances pour 2001 ;
Circulaire DAS/DSFE/TS 2 n° 2000-24 du 14 janvier 2000 relative à la campagne budgétaire 2000 des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) ;
Lettre DAS du 10 septembre 1999 relative à la démarche d'élaboration des schémas, de l'accueil et de l'insertion ;
Lettre DGAS/PILE/LCE du 10 octobre 2000 relative aux schémas départementaux de l'accueil, de l'hébergement et de l'insertion : démarche régionale et élaboration du document « mise en perspective régionale ».

La ministre de l'emploi et de la solidarité à Madame et Messieurs les préfets de région (direction régionale des affaires sanitaires et sociales) ; Mesdames et Messieurs les préfets de département (direction départementale des affaires sanitaires et sociales) ; Mesdames et Messieurs les directeurs d'agence régionale de l'hospitalisation (pour information) L'exercice 2001 constituera pour le dispositif CHRS une année charnière à deux titres :

• d'une part, la démarche initiée depuis 1999 pour l'élaboration des schémas départementaux de l'accueil de l'hébergement et de l'insertion (SDAHI) et des mises en perspective régionale est suffisamment avancée pour apporter des éléments concrets d'évolution du dispositif des CHRS ;
• d'autre part, cette année doit être mise à profit pour préparer la mise en oeuvres des nouvelles dispositions relatives aux conditions de fonctionnement et de financement des CHRS prévues par l'article 157 de la loi n° 98-657 du 29 juillet d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.

Par ailleurs, le Gouvernement a décidé de poursuivre en 2001 le programme national de lutte contre les exclusions du 4 mars 1998, qui prévoyait notamment la création de 500 places par an sur la période 1998-2000.
La présente circulaire se situe donc tout à la fois :

Elle précise dans sa première partie les dispositions relatives aux moyens de financement (reconduction et mesures nouvelles) et aborde succinctement les objectifs de la mise en oeuvre du programme 2001 en deuxième partie.
Des indications plus complètes sur les orientations stratégiques à retenir et sur les inflexions d'ensemble au dispositif CHRS vous seront prochainement transmises, avec la circulaire spécifique qui accompagnera la publication du décret portant réforme des CHRS.

I. - LES MOYENS DE FINANCEMENT 2001 DU PROGRAMME
1. La reconduction des moyens
et les paramètres d'évolution des budgets des CHRS
1.1. Le taux d'actualisation

Le taux d'actualisation inscrit dans la LFI 2001 est fixé à 1,56 % de la base de référence 2001. La masse salariale représentant 67 % des dépenses des CHRS, le taux d'actualisation est de 2,30 % en masse.
Les dotations régionales initiales notifiées en annexe I progressent de 1,92 % en masse pour tenir compte des mesures effectivement décidées pour le secteur public et celles qui ont fait l'objet d'un agrément pour le secteur privé.
Une provision est constituée au plan national pour le financement des mesures salariales susceptibles d'intervenir en cours d'exercice avec effet sur les budgets 2001. Les crédits correspondants vous seront notifiés suivant une procédure qui vous sera précisée ultérieurement.

1.2. Les paramètres d'évolution des budgets des établissements

La partie du taux d'évolution inscrit en LFI 2001, intégrée dans les dotations régionales initiales notifiées en annexe I correspond à :
a) Secteur public :

Ces mesures concernent 9 % de la masse salariale totale des CHRS.
b) Secteur privé :

Cette dernière mesure s'applique aux seuls CHRS adhérents qui représentent 20 % de la masse salariale totale des CHRS.
c) Secteurs public et privé :

Un indicateur d'équipement a été réintroduit pour permettre un rattrapage des régions les moins bien dotées et qui connaissent un accroissement de demandes d'hébergement. Néanmoins, pour éviter des déséquilibres, cet indicateur est pondéré par la taille de la région.

2.2. La procédure de répartition régionale

Comme en 2000, la procédure de répartition des mesures nouvelles entre les départements d'une même région est déconcentrée : l'annexe II notifie donc aux DRASS les dotations régionales en mesures nouvelles.
Les DDASS qui ont des projets à présenter feront parvenir à la DRASS leurs demandes classées par ordre de priorité. Les CTRI établiront alors un classement régional dans la limite de l'enveloppe allouée, en tenant compte d'un objectif de rééquilibrage entre les différents départements en fonction notamment des écarts mesurés lors de l'élaboration des schémas et de la mise en perspective régionale.
Après avis de la CAR, les préfets de région (DRASS) transmettront à la DGAS (Bureau LCE) avant le 1er mars 2001 le tableau joint en annexe III, accompagné d'un descriptif (une page maximum) pour chacune des opérations retenues, pour que les crédits (sur 9 mois) soient délégués directement aux DDASS.
Compte tenu de leur organisation spécifique, les départements d'outre-mer qui souhaiteraient s'inscrire dans le dispositif des CHRS transmettront l'annexe III directement à la DGAS (bureau LCE) avant le 1er mars 2000.
De la même façon que pour les dotations initiales, les crédits de mesures nouvelles qui se trouveraient sans emploi pendant l'exercice dans un ou plusieurs départements de la région, devront faire l'objet d'une remontée, avec proposition de redistribution régionale en CTRI, à la DGAS - bureau LCE - au plus tard pour le 1er septembre 2001.

II. - LES OBJECTIFS ET LE PILOTAGE DU PROGRAMME
COMPLÉMENTAIRE DE CRÉATION DE PLACES
1. Les orientations générales
1.1. Organiser une réponse globale

La poursuite de la transformation des places d'hébergement d'urgence en places de CHRS doit satisfaire à un double objectif : améliorer la qualité des prestations offertes pour permettre un véritable accompagnement vers l'insertion durable des personnes accueillies, et permettre aux personnes et familles en demande d'hébergement d'accéder au dispositif dans les meilleures conditions.
Pour satisfaire pleinement les deux objectifs indiqués, il y aura lieu de s'assurer que les dispositifs de veille sociale fonctionnent correctement et, si tel n'était pas le cas, de prévoir le renforcement des moyens d'écoute, d'orientation et de repérage des personnes sans abri. Les CHRS peuvent en effet, dans le cadre de leur participation au dispositif de veille défini à l'article 157-III de la loi du 29 juillet 1998, contribuer à cette fonction, par exemple en mutualisant le financement de travailleurs sociaux chargés de l'animation du réseau et des relais entre les structures d'hébergement d'urgence, les CHRS et les partenaires de droit commun.
L'accent doit être mis sur le chaînage entre les dispositifs depuis l'intervention en urgence jusqu'à la démarche d'insertion, dans la mesure où - prise isolément - une structure ne peut répondre à tous les besoins. Les projets devront s'inscrire dans le cadre d'une mise en synergie des réponses offertes sur un territoire opérationnel donné.

1.2. Prêter attention aux besoins spécifiques non satisfaits

Les projets de créations de places devront apporter une réponse aux besoins encore non satisfaits, en portant une attention particulière, dans le respect des priorités définies dans les SDAHI, aux publics suivants :

• les familles et les adultes seuls avec enfants, dans la perspective d'assurer le respect du droit à une vie familiale ainsi que le prévoit l'article 134 de la loi du 29 juillet 1998 précitée.

Le projet doit être étudié en liaison étroite avec les services du département auquel la loi n° 86-17 du 6 janvier 1986 adaptant la législation sanitaire et sociale a dévolu la mission globale de protection de l'enfance et de la famille. Les CHRS qui accueillent des femmes enceintes et des femmes isolées avec leurs enfants de moins de 3 ans doivent pouvoir être habilités au titre de l'aide sociale à l'enfance. Des accords entre le département et l'Etat peuvent intervenir pour asseoir la participation du département soit sur une base forfaitaire soit par prise en charge du nombre de journées effectivement réalisées. La participation du département est alors inscrite au budget du CHRS en produit en atténuation ;

• les jeunes très désocialisés et sans ressources.

Il est rappelé que les mineurs - sauf cas particulier d'émancipation - ne peuvent être admis en CHRS que s'ils sont accompagnés de leur(s) parent(s). De la même façon l'admission en CHRS ne doit pas faire obstacle à la recherche de forme plus adaptée dans le droit commun du logement des jeunes, dès que leur situation a pu être stabilisée en faisant appel notamment au fonds solidarité logement et/ou au fonds d'aide aux jeunes ;

• les personnes toxicomanes et dépendantes aux substances psycho-actives, notamment celles qui sortent de prison, conformément aux orientations du plan triennal de lutte contre la drogue et de prévention des dépendances adopté par le gouvernement le 16 juin 1999.

Il ressort en effet des conclusions du groupe de travail interministériel réuni dans ce cadre que les personnes consommant des substances psycho-actives non encore stabilisées sont souvent exclues des dispositifs d'accueil, d'hébergement et d'insertion. Cette situation est particulièrement préoccupante pour les personnes qui sortent de prison ;

• les personnes qui se trouvent sans domicile après une hospitalisation, notamment en milieu psychiatrique.

Il y aura lieu dans ce cas de s'assurer des possibilités d'intervention du secteur psychiatrique en vue de la continuité des traitements au sein du CHRS.
Par ailleurs, de nouveaux besoins quantitatifs sont apparus depuis la fin de 1999 dans de nombreux départements où il est fait état d'une progression sensible du nombre d'étrangers sollicitant un accueil et un hébergement en urgence. Même si a priori ces personnes, souvent regroupées en famille, ne sont pas représentatives de la population accueillie en CHRS dans la mesure où l'évolution de leur situation vers le droit commun reste incertaine, aucune barrière administrative ne saurait conduire volontairement ou involontairement à tourner le principe de l'obligation de l'accueil dans les dispositifs d'hébergement.
2. La prise en compte des résultats des démarches « schémas de l'accueil de l'hébergement et de l'insertion » et « mises en perspective régionale »
La démarche d'élaboration des schémas a été impulsée par des journées interrégionales, qui se sont tenues fin 1998 et courant 1999, au cours desquelles ont été présentées les différentes phases d'élaboration des schémas décrites dans le guide méthodologique. La circulaire du 10 septembre 1999 a repris les principaux éléments de la démarche. Par circulaire datée du 10 octobre 2000, le document de cadrage des mises en perspective régionale a été diffusé.
L'objectif premier de ces démarches, qui a été rappelé à diverses reprises tant aux services déconcentrés qu'aux représentations associatives, est bien de renforcer la qualité et la complémentarité des réponses, au plus près du droit commun. Il s'agit avant tout d'adapter les dispositifs et leurs modalités de mise en action aux besoins actuels dans un contexte qui évolue, en distinguant notamment ce qui relève de décisions d'amélioration qualitative et ce qui justifie un effort financier supplémentaire soit par redéploiement de moyens soit par mesure nouvelle. Toute demande de mesure nouvelle devra être mise en regard du bilan de l'existant établi dans le cadre des démarches schéma et mise en perspective régionale et ne pourra être satisfaite en tant que telle que si aucune autre possibilité de reconversion ou de re-dimensionnement de structures existantes n'est constatée.
Le bilan d'étape, en cours de remontée, sur l'état d'avancement des démarches met en évidence des positions contrastées. Néanmoins, l'ensemble des travaux conduits ces dernières années doit pouvoir commencer à trouver une traduction dans la mise en oeuvre du programme 2001.
L'approche par structure réalisée dans la 4e phase (situation de l'offre) de l'élaboration des schémas départementaux, et dont les constatations ont été traduites dans les orientations des mises en perspective régionale, a permis la mise en évidence de point faibles (faible attractivité, sous-occupation avérée, durée moyenne de séjour excessive, coût élevé non justifié par des circonstances particulières temporaires ou par la nature des prestations offertes, résultats d'exploitation déficitaires sur plusieurs exercices ou recours systématique aux procédures contentieuses...) et de points forts (résultats probants en terme d'insertion durable, inscription dans un réseau partenarial actif, large amplitude des modalités d'accueil, formalisation des modalités de prise en compte des droits fondamentaux des personnes accueillies et des conditions de règlement des éventuels conflits, rapidité de réalisation des démarches administratives, niveau élevé de sortie vers le logement ordinaire, réalisation du maintien du lien familial in situ ou en collaboration...).
Il convient, sur cette base, d'engager avec les gestionnaires des CHRS un dialogue qui doit se poursuivre dans le cadre de la campagne budgétaire 2001 et qui peut trouver une traduction en propositions d'ajustement des objectifs et des moyens attribués.
A l'instar des initiatives de certaines DDASS, la formule de la contractualisation d'objectifs et de moyens qui responsabilise gestionnaires et administration peut être utilement retenue. Elle permettra de poser les bases des nouvelles conventions qui interviendront pour mise en conformité avec les dispositions du futur décret avant l'échéance qu'il fixe pour l'entrée en vigueur des dispositions financières et celles relatives à la participation des personnes accueillies.

3. L'anticipation de la réforme des CHRS

L'exercice 2001 devra être mis à profit pour amorcer le reconventionnement des CHRS qui doit précéder l'entrée en vigueur des dispositions financières du décret à venir.
Le nouveau décret devrait entériner des évolutions importantes.
D'une part, la notion de CHRS devient beaucoup plus large, puisque la convention devra définir la nature des actions, parmi celles mentionnées au 8° de l'article 3 de la loi du 30 juin 1975, menées en direction des publics accueillis. En particulier, des CHRS peuvent parfaitement ne pas assurer de fonction d'hébergement.
Cette disposition ne signifie pas pour autant que toute structure entrant potentiellement dans le champ d'application du nouveau décret a vocation à adopter un statut de CHRS et à obtenir un financement au titre de l'aide sociale de l'Etat. Les autres modes de financement pour des structures intervenant dans ce domaine, en particulier le financement sur les crédits de l'article 46-81-20, demeurent également possibles, en fonction des priorités définies par les SDAHI et les mises en perspective régionale et des marges de manoeuvre financières définies par le programme de création de nouvelles places.
Le projet de décret prévoit que la convention de l'article L. 345-3 du code de l'action sociale et des familles (ex : article 185-3 du CFAS) devra mentionner :

• la ou les catégories de publics que le CHRS s'engage à accueillir ;
• la nature des actions qu'il conduit au bénéfice de ces publics ;
• la capacité d'accueil du centre ;
• les moyens affectés à la réalisation des actions, en particulier la qualification des travailleurs sociaux et la composition des équipes pluridisciplinaires employées ;
• les conditions dans lesquelles le centre assure l'accueil des personnes en situation d'urgence ;
• le cas échéant la base de calcul de la rémunération des personnes prenant part aux activités d'adaptation à la vie active définies par le décret ;
• les modalités du concours que le centre apporte au dispositif de veille sociale.

Il modifie par ailleurs les dispositions du décret n° 88-279 du 24 mars 1988 relatif à la gestion budgétaire et comptable et aux modalités de financement de certains établissements sociaux et médico-sociaux à la charge de l'Etat ou de l'assurance maladie, en distinguant pour les CHRS :

• les actions prévues par l'habilitation ou par la convention mentionnée à l'article 11-2 de la loi du 30 juin 1975, retracées au sein d'un budget principal financé en tout ou partie par l'aide sociale de l'Etat ;
• les actions pour lesquelles la convention mentionnée ci-dessus le prévoit expressément, et les activités de production et de commercialisation liées aux actions d'adaptation à la vie actives, qui font l'objet de budgets annexes financés, en tout ou partie, par l'aide sociale de l'Etat ;
• les actions relatives à l'insertion par l'activité économique et les actions que l'organisme privé gestionnaire met en oeuvre dans un cadre autre que celui du CHRS (notamment les actions de logement) qui font l'objet d'un ou plusieurs budgets spécifiques non financés par l'aide sociale de l'Etat.

Des instructions plus précises vous seront adressées ultérieurement, mais d'ores et déjà, dans le cadre de la présente campagne budgétaire, il vous est demandé d'engager une réflexion avec chacun des CHRS pour préparer la nouvelle convention.

4. Les tableaux de bord

La nouvelle version du tableau de bord CHRS a été mise en place en tenant compte de l'expérience de quatre années d'utilisation et des dispositions introduites par la loi du 29 juillet 1998 précitée.
Cette version offre une description plus large des prestations (activités liées à l'hébergement ou non, atelier, accueil de jour) et permet une meilleure appréhension de chaque activité des établissements et des services. Elle met également à disposition de nouveaux ratios et des présentations plus synthétiques.
L'application « Tableau de bord CHRS » version 2.03 a fait l'objet d'un plan de diffusion par les services de la DAGPB (SINTEL 3) en décembre 2000.
Compte tenu de la diversité des activités qui pourront être mises en oeuvre par les CHRS, la notion de « place » aura moins de pertinence pour l'analyse de l'activité annuelle et des moyens alloués. En revanche, la notion de « capacité » (d'hébergement, d'accueil, de prise en charge, d'adaptation à la vie active) et celle de zone ou de périmètre d'intervention devront être intégrées dans les arrêtés d'autorisation. Des précisions sur les définitions à retenir vous seront données par la circulaire ci-dessus annoncée.

La directrice générale de l'action sociale,
S. Léger

ANNEXE I
Dotations régionales de reconduction 2001 - CHRS

ANNEXE II
Dotations régionales de mesures nouvelles de création de places en CHRS 2001

ANNEXE III
Création de places de CHRS 2001
Projets retenus au niveau régional ou au niveau de chaque DOM
Joindre un descriptif (maximun 1 page) pour chaque opération

DRASS ou DOM de :
Personne chargée du dossier :
Téléphone :
Télécopie :

Tableau à retourner à la DGAS, bureau LCE, pour le 1er mars 2001