Bulletin Officiel n°2002-7Direction générale
de l'action sociale
Sous-direction des institutions
des affaires juridiques et financières
Bureau de la réglementation
financière et comptable (5 B)

Circulaire DGAS/5 B n° 2001-605 du 10 décembre 2001 relative aux placements financiers des fonds de trésorerie des établissements sociaux et médico-sociaux gérés par des associations et des fondations

AS 1 15
584

NOR : MESP0130815C

(Texte non paru au Journal officiel)

Date d'application : mise en oeuvre dans le cadre des contrôles relatifs aux comptes administratifs des établissements sociaux et médico-sociaux et dans le cadre des programmes régionaux des missions interdépartementales et régionales d'inspection contrôle et évaluation (MIRICE).
Champ d'application : établissements sociaux et médico-sociaux relevant de l'article  L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles gérés par des associations et des fondations.
Circulaires abrogées :
Circulaire DAS du 3 juin 1977 relative aux recettes propres des associations ;
Partie 2.5.3. de la circulaire n° 86-39 du 25 août 1986 relative au financement et à la gestion des CAT et des CHRS.

La ministre de l'emploi et de la solidarité à Mesdames et Messieurs les préfets de région (directions régionales des affaires sanitaires et sociales [pour mise en oeuvre]) ; Mesdames et Messieurs les préfets de département (directions départementales des affaires sanitaires et sociales [pour mise en oeuvre]) Les associations et fondations gestionnaires d'établissements sociaux et médico-sociaux peuvent procéder au placement financier de leurs fonds de trésorerie.
Il ne peut s'agir de placements à risque puisque, par définition, ces organismes se doivent de garantir leur pérennité afin d'assurer la continuité de leurs missions d'intérêt général. Ces placements doivent donc respecter le principe de sécurité.
Aussi, la totalité de leurs placements financiers doit être effectuée en titres nominatifs, en titres au porteur identifiables pour lesquels est établi le bordereau de références nominatives prévu à l'article 55 de la loi n° 87-416 du 17 juin 1987 sur l'épargne, ou en valeurs admises par la Banque de France en garantie d'avances.
Plusieurs études du bureau 5 B de la DGAS sur des comptes consolidés d'associations gestionnaires d'établissements sociaux et médico-sociaux et sur des agrégations et sommations de comptes d'associations gestionnaires ont bien permis de vérifier l'existence d'importants placements financiers.
En ce qui concerne les associations gestionnaires d'établissements sociaux et médico-sociaux, leurs placements financiers sont en grande partie réalisés grâce aux disponibilités de ces établissements, ce qui pose la question de l'utilisation des ressources financières générées par les placements de leurs fonds de trésorerie.
L'objet de la présente circulaire est de donner des indications et de faire des recommandations relatives à l'utilisation et à la restitution des produits financiers réalisés par les associations et les fondations gestionnaires grâce aux fonds de trésorerie des établissements sociaux et médico-sociaux relevant de la compétence tarifaire de l'Etat.
Ces recommandations sont également pertinentes pour les autres établissements et services financés, totalement ou partiellement, par l'Etat sous la forme de subventions de fonctionnement, comme c'est notamment le cas pour les écoles de formation initiale des travailleurs sociaux, les actions socio-éducatives des fonds de solidarité logement... Cette énumération n'est bien évidemment pas limitative, aucune liste, en la matière, ne pouvant prétendre à l'exhaustivité.
Les conseils généraux pourront, bien évidemment, reprendre à leur compte les présentes recommandations pour les établissements sociaux et médico-sociaux relevant de leur compétence tarifaire.
Les modalités de constitution et d'utilisation des produits financiers des établissements sociaux et médico-sociaux qui sont proposées peuvent être adaptées et combinées en fonction des caractéristiques de chaque association gestionnaire, une solution ne devant pas exclure les autres.
Les décisions relatives aux placements financiers doivent par ailleurs être prises ou contrôlées par les organes délibérants de l'association.

1. Le placement des fonds de trésorerie
des établissements sociaux et médico-sociaux

Dans les bilans techniques propres des établissements sociaux et médico-sociaux dont un modèle a été fixé par arrêté interministériel du 8 septembre 2001 (Journal officiel du 19 septembre 2001), les fonds de trésorerie d'exploitation peuvent être aujourd'hui importants compte tenu d'un cumul total ou partiel des éléments suivants :

- accélération des délais de recouvrement des créances sur les financeurs que sont l'Etat et l'assurance maladie du fait des financements par dotations globales et la télétransmission aux caisses ;
- dans les établissements pour personnes âgées, baisse du nombre de bénéficiaires de l'aide sociale au profit de résidents payant à terme à échoir.
Plutôt que de laisser sur les comptes bancaires de ces établissements des trésoreries oisives, la réalisation de placements financiers, dans les conditions ci-dessus précisées, apparaît bien relever d'une pratique de bonne gestion.
Ces placements financiers sont soit à court terme et constituent des valeurs mobilières de placement (compte 50), soit à plus d'un an et constituent des immobilisations financières (comptes 26 et 27).
Il convient de rappeler que les fonds détenus par l'établissement relatifs aux majeurs protégés et aux prestations sociales sous tutelle ne peuvent pas faire l'objet de placements financiers au profit du gestionnaire.
Enfin, au lieu de procéder à des placements financiers, les fonds de trésorerie disponibles dans un établissement peuvent être apportés par un compte de liaison de trésorerie à un autre établissement dont la situation financière s'avère conjoncturellement et provisoirement tendue.

1. Prise en compte des produits financiers dans le compte de résultat
d'un établissement social et médico-social

Si un établissement réalise des placements financiers, les produits financiers générés par lesdits placements doivent être comptabilisés à un compte du chapitre 76.
Si ces produits financiers n'ont pas été prévus à l'occasion du budget prévisionnel, ils vont intervenir comme un des éléments constitutifs du résultat comptable de l'exercice en majorant l'excédent comptable de l'exercice, ou en minorant le déficit comptable.
L'affectation de ce résultat comptable est soumise à des règles très diverses selon que l'établissement social et médico-social relève du décret n° 61-9 du 3 janvier 1961, du décret n° 69-339 du 25 avril 1969, du décret n° 88-279 du 24 mars 1988, du décret n° 92-592 du 29 juin 1992 ou du décret n° 99-317 du 26 avril 1999.
La DGAS compte procéder dans les mois à venir, en concertation avec ses partenaires, à l'harmonisation et à l'unification de ces décrets budgétaires et comptables sur la base du décret n° 99-317 du 26 avril 1999.
Pour de nombreux établissements sociaux et médico-sociaux, l'affectation du résultat ne peut se faire que pour le tiers à la réserve de trésorerie. Or, cette affectation peut s'avérer inopportune si l'excédent est obtenu grâce à des produits financiers qui peuvent être la preuve que les réserves de trésorerie ont atteint un niveau suffisant. On voit en effet mal ce qui peut alors justifier leur renforcement.
Aussi, la circulaire n° 86-39 du 25 août 1986, relative au financement et à la gestion des CAT et des CHRS, a préconisé l'affectation d'au moins la quote-part de l'excédent comptable généré par les produits financiers en excédent affecté à l'investissement (compte 10682) afin de ne pas pénaliser les gestions dynamiques de trésorerie.
En effet, l'établissement peut perdre tout intérêt à réaliser des placements financiers si ces derniers sont repris en réduction des charges d'exploitation dans le cadre de l'affectation du résultat au compte 110.
Il n'apparaît pas prudent de laisser l'établissement dépasser ses dépenses autorisées d'un montant équivalent à ses produits financiers, surtout si de telles dépenses d'exploitation s'avèrent pérennes alors que les produits financiers sont eux conjoncturels, compte tenu, d'une part, des financements d'exploitation disponibles (excédents d'exploitation en instance d'incorporation, provisions pour risques et charges qui vont être reprises) et, d'autre part, de la variabilité dans le temps de la rentabilité des placements financiers.
C'est pourquoi afin d'encourager une gestion dynamique de trésorerie, il apparaît plus pertinent de constituer une provision réglementée : différences sur réalisation d'éléments d'actif circulant.

2. La provision réglementée : différences sur réalisation
d'éléments d'actif circulant

Dans le cadre de l'instruction comptable n° 87-67 du 16 mars 1987 appelée M 21 bis, la provision réglementée : différences sur réalisation d'éléments d'actif (compte 1486), est couramment utilisée lors des cessions d'actifs immobilisés : bâtiments, terrains, biens mobiliers, pour récupérer les plus values immobilières.
Aussi, une charge calculée non décaissable est imputée au compte 68746 et permet de dégager une ressource en section d'investissement.

Section d'exploitation de l'établissement

CHARGESPRODUITS
675 : 200
68746 : 800
775 :1000

675 : valeurs nettes comptables des éléments d'actif cédés
775 : produits des cessions d'éléments d'actif
68746 : dotations aux autres provisions réglementées : différences sur réalisations d'éléments d'actif.

Section d'investissement

EMPLOISRESSOURCES
 1486 : 800

1486 : provision réglementée : différence sur réalisations d'éléments d'actif

Extrait du bilan technique de l'établissement

ACTIFPASSIF
 1486 : + 800

Ces mécanismes comptables et financiers pour les cessions d'actifs immobilisés sont utilisés dans les établissements sociaux et médico-sociaux à gestion associative par des experts comptables et des commissaires aux comptes pour les cessions d'actifs circulants que sont les valeurs mobilières de placement.
En effet, l'instruction comptable M 21 bis a prévu ces mécanismes comptables et financiers pour les cessions d'actif sans les limiter aux actifs immobilisés. Aussi, le compte 1486 peut être subdivisé tout comme le compte 68746 et le compte 78746 afin de distinguer les cessions d'actifs immobilisés et les cessions d'actifs circulants.
Pour les valeurs mobilières de placement, les opérations sont donc les suivantes :

Section d'exploitation de l'établissement

CHARGESPRODUITS
68746.8 : 1 000767 : 1 000

767 : produits nets sur cessions des valeurs mobilières de placement.
68746.8 : dotations aux autres provisions réglementées ; différences sur réalisations d'éléments d'actif circulant.

Section d'investissement

EMPLOISRESSOURCES
 1486.8 : 1 000

1486.8 : provision réglementée : différence sur réalisations d'éléments d'actif circulant.

Extrait du bilan technique
de l'établissement

ACTIFPASSIF
 1486.8 : + 1 000

Ces mécanismes qui permettent à la section d'investissement d'avoir de nouvelles ressources et ainsi d'éviter, ou de limiter, le recours à des emprunts pour réaliser les opérations d'investissement de renouvellement ou de développement de l'établissement, apparaît concilier :

et ce, dans le cadre de la mission d'intérêt général et de service public qui a été confiée à un établissement social et médico-social.
Il convient de rappeler que, en application de l'article L. 315-3 du code de l'action sociale et des familles, les opérations d'investissement ainsi financées doivent être soumises à l'accord des autorités de tarification.
C'est d'ailleurs dans cet objectif que l'article 20 du décret modifié n° 99-317 du 26 avril 1999 permet des reprises sur les réserves de trésorerie lorsqu'elles couvrent le BFR pour affecter ces excédents de financement du cycle d'exploitation à l'investissement.
La circulaire DGAD-5 B n° 2001-228 du 21 mai 2001 relative à la mise en oeuvre de cet article 20 du décret modifié n° 99-317 du 26 avril 1999 ne s'applique qu'aux établissements pour personnes âgées. Cependant, les mécanismes comptables de la reprise sur la provision réglementée réserve de trésorerie au profit de l'excédent affecté à l'investissement peuvent être mis en oeuvre dans tous les établissements sociaux et médico-sociaux qui peuvent affecter leurs excédents à l'investissement. La modification prochaine du décret n° 88-279 du 24 mars 1988 devrait permettre de pouvoir l'effectuer dans tous les établissements sociaux et médico-sociaux relevant de la compétence tarifaire de l'Etat.
Cette modalité d'utilisation des produits financiers doit être privilégiée lorsque l'association gestionnaire gère un seul ou un petit nombre d'établissements sociaux et médico-sociaux.

2. Les placements financiers centralisés par l'association gestionnaire

Très souvent, les placements financiers ne sont pas réalisés au niveau de chaque établissement, mais au niveau d'une entité budgétaire et comptable spécifique de l'association :

  • le siège social agréé ;

  • la gestion « propre » de l'association ;
  • un service ad hoc de gestion centralisée de trésorerie.
  • Les comptes de liaison de trésorerie (comptes 18) des établissements sociaux et médico-sociaux font remonter dans l'une de ces entités leurs disponibilités de trésorerie qui sont alors placées de façon centralisée.
    Ces placements centralisés peuvent concerner, en plus des établissements sociaux et médico-sociaux, des services ne relevant pas de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles et les fonds propres non affectés ainsi que les fonds non dédiés aux établissements, qui ont été collectés par l'association.
    Ces placements financiers centralisés sont susceptibles de maximiser les produits financiers. Ils ne sont pas à exclure a priori. Cependant, ces produits financiers centralisés ne doivent pas servir à financer les frais généraux, voire, dans certaines associations, leur « train de vie » et les rémunérations extra-conventionnelles de certains cadres dirigeants salariés. Enfin, chaque établissement social et médico-social ayant concouru aux placements financiers doit pouvoir récupérer sa quote-part des produits financiers centralisés.
    Aussi, cette quote-part ne doit pas constituer une recette dans un budget spécifique de l'association concourant totalement ou partiellement à son équilibre.
    Les produits financiers centralisés doivent permettre de dégager un excédent égal ou supérieur à ces derniers dans l'entité budgétaire et comptable dans laquelle ils sont imputés.
    Cet excédent doit être affecté en réserves affectées à l'investissement (compte 10682), et une quote-part de ces réserves doit être affectée l'année qui suit leur constatation à la section d'investissement de chaque établissement social et médico-social en fonction de la quote-part des produits financiers à la réalisation desquels leurs fonds de trésorerie ont concouru.

    Section d'exploitation du service de gestion centralisée
    de la trésorerie de l'année N

    CHARGESPRODUITS
    66 : 100 (frais de dossier, voire agios) résultat comptable : 9.90076 : 10.000

    66 : frais financiers ; 76 : produits financiers.

    Extrait de la section d'investissement en N + 1
    d'un établissement social ou médico-social

    EMPLOISRESSOURCES
     10682 : Réserves affectées à l'investissement : 2000 (1)
    (1) 2000 correspond à la quote-part pour cet établissement des produits financiers réalisés en N sur les 9.900 d'excédents affectés au renforcement des réserves affectées à l'investissement.

    La détermination de la quote-part de chaque établissement social et médico-social doit tenir compte de l'importance, en fonction des montants et des durées, des fonds de trésorerie dudit établissement qui ont concouru aux placements financiers centralisés.
    Les banques ont la capacité de procéder à un calcul au plus juste de cette quote-part. Il s'agit en la matière d'un service bancaire qui est une des contreparties du choix de la banque.
    Un établissement qui, d'une part, verrait son poste de bilan relatif aux réserves affectées à l'investissement fortement augmenter du fait qu'il est à l'origine chaque année d'une quote-part importante des produits financiers et qui, d'autre part, n'aurait pas de besoins importants pour investir, peut soit s'engager dans des opérations de désendettement, soit mettre à la disposition d'un autre établissement géré par son association gestionnaire sa capacité d'autofinancement des investissements. Dans ce deuxième cas, un compte de liaison investissement (compte 18) apparaît de façon symétrique en emplois de la section d'investissement et à l'actif du bilan de l'établissement « prêteur », et en ressources et au passif du bilan de l'établissement « bénéficiaire ».

    3. Le financement des frais de siège social agréé
    en application de l'article 24 du décret n° 88-279 du 24 mars 1988

    En accord entre l'association gestionnaire et la DDASS qui contrôle le siège social, les produits financiers issus du placement des trésoreries des établissements sociaux et médico-sociaux peuvent contribuer au financement des charges du siège social agréé.
    Dans un tel cas, il n'est pas procédé à une dotation à la provision réglementée : différence sur réalisation d'actif circulant. Aussi, les produits financiers concourent à la couverture des charges d'exploitation du siège social agréé.
    Il doit être clair que les produits financiers issus du placement des trésoreries des établissements ne peuvent que financer, d'une part un siège social agréé et, d'autre part, uniquement les charges autorisées par la DDASS qui en assure le contrôle.
    Une telle utilisation des produits financiers impose que ces derniers soient stables dans leur montant afin d'éviter que des charges ainsi un moment couvertes ne le soient plus dans les années à venir, compte tenu soit de la baisse du montant des placements financiers (effet volume), soit de la baisse de leur rentabilité (effet prix).
    Cette modalité d'utilisation des produits financiers ne peut donc être retenue que pour les associations nationales ayant une solide assise financière, comme par exemple l'association des paralysés de France ou la Croix-Rouge française.
    Le contrat d'objectifs entre l'association gestionnaire et les autorités de tarification.
    L'utilisation des produits financiers centralisés des établissements sociaux et médico-sociaux peut aussi faire l'objet d'un contrat d'objectifs pluriannuel (3 à 5 ans) entre l'association gestionnaire et les autorités de tarification (préfet, DDASS et président du conseil général).
    Ce contrat d'objectifs qui prend la forme juridique d'une convention préciserait :
    1. La durée pendant laquelle les placements financiers seront effectués ;
    2. La nature de ces placements financiers ;
    3. La comptabilisation des placements et produits financiers ;
    4. Les opérations d'exploitation et d'investissement auxquelles les produits financiers seront affectés.
    Cette modalité de gestion et de contrôle des produits financiers apparaît praticable lorsqu'il s'agit d'une association qui intervient à un échelon départemental (ADAPEI, APAJH, UDAF, ADSEA, PEEP...), échelon où les partenariats sont déjà constitués.
    En effet, une association gestionnaire à un niveau interdépartemental, régional ou interrégional pourra difficilement conclure un tel contrat d'objectif compte tenu de la multiplication du nombre de parties cocontractantes. Le suivi et le contrôle dudit contrat d'objectif risque d'être plus complexe.

    5. Contrôle des placements financiers et de la restitution
    des produits financiers aux établissements qui les ont générés

    Ce contrôle entraîne la transmission aux autorités de contrôle des documents suivants :