Circulaire DSS n° 2002-190 du 2 avril 2002 relative aux modalités de répartition et de versement du concours aux départements par le Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (acomptes)

NOR : MESS0230148C

(Texte non paru au Journal officiel)

Date d'application : immédiate.

Références :
Loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie (JO du 21 juillet 2001), notamment l'article L. 232-21 créé à l'article 1er ;
Décret n° 2001-1084 du 20 novembre 2001 relatif aux modalités d'attribution de la prestation et au fonds de financement prévus par la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 précitée (JO du 21 novembre), notamment les articles 11 à 20 ;
Décret n° 2001-1086 du 20 novembre 2001 portant application de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 précitée (JO du 21 novembre).

La ministre de l'emploi et de la solidarité, le ministre de l'économie, des finances et du budget, et le ministre de l'intérieur à Mesdames et messieurs les préfets de région (directions régionales des affaires sanitaires et sociales [pour information]) ; Mesdames et Messieurs les préfets de département et de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon (directions départementales des affaires sanitaires et sociales, direction de la solidarité et de la santé de Corse et de la Corse-du-Sud, directions de la santé et du développement social de Guadeloupe, de Guyane et de Martinique, direction départementale de la sécurité sociale de la Réunion, service des affaires sanitaires et sociales de Saint-Pierre-et-Miquelon [pour information et diffusion]) ; Mesdames et Messieurs les trésoriers-payeurs généraux ; Monsieur le directeur du Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie La loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 a créé l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) au bénéfice des personnes âgées de 60 ans et plus qui ont besoin d'aide pour l'accomplissement des actes essentiels de la vie ou dont l'état nécessite une surveillance régulière. Prestation en nature, l'APA est versée dans des conditions identiques sur l'ensemble du territoire et n'est pas soumise à condition de ressources.
L'APA est attribuée par le président du conseil général. Son coût est pris en charge par le département. Le législateur a créé le « Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie » (FAPA) pour contribuer au financement de la nouvelle prestation.
La présente circulaire a pour objet de présenter l'organisation et le fonctionnement du Fonds et de préciser les conditions de répartition du concours au bénéfice des départements, en insistant sur les modalités de calcul et de versement des acomptes ainsi que sur les informations que les conseils généraux devront transmettre au fonds au début de l'année 2003 pour le calcul de la régularisation. Les mécanismes de régularisation seront davantage détaillés dans une seconde circulaire, diffusée au second semestre.

I. - LE FONDS DE FINANCEMENT
DE L'ALLOCATION PERSONNALISÉE D'AUTONOMIE (FAPA)
1. L'établissement public FAPA

L'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles, institué par la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001, crée le Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (FAPA). Ce Fonds est un établissement public national à caractère administratif dont la mission principale est de contribuer au financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA). Ce Fonds a également pour mission de financer des opérations de modernisation de l'aide à domicile, dans le cadre du Fonds de modernisation de l'aide à domicile (FMAD) créé en son sein.
L'article 11 du décret n° 2001-1084 du 20 novembre 2001 définit les conditions d'organisation, de fonctionnement et de gestion du Fonds. Ses organes délibérants sont constitués par un conseil d'administration et un conseil de surveillance. Il est dirigé par un directeur et doté d'un agent comptable.
Le FAPA est géré par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), auquel il rembourse les frais résultant de cette gestion.
Le budget exécutoire pour l'année 2002, arrêté par les ministres chargés de la sécurité sociale et du budget, permet au FAPA de procéder dès à présent à l'ensemble des opérations financières et comptables (I de l'article 19 du décret précité).

2. Le budget du FAPA

Les recettes et les dépenses sont décrites à l'article L. 232-21.

2.1. Les recettes

Les recettes, définies au III de l'article L. 232-21, sont constituées par :

• une fraction de 0,1 point de la contribution sociale généralisée (CSG) ; le recouvrement de la CSG est effectué tout au long de l'année soit par les URSSAF ou l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), soit par les services du ministère des finances. Une fois recouvrées, ces recettes sont centralisées sur le compte du FAPA ouvert dans les écritures de l'agence comptable centrale du Trésor. Chaque recette est versée au Fonds selon un rythme défini par convention (articles 16 et 17 du décret n° 2001-1084 du 20 novembre 2001) ;
• une participation des régimes obligatoires de base d'assurance vieillesse correspondant à 50 % des sommes consacrées par ces régimes en 2000 aux dépenses d'aide ménagère à domicile au bénéfice des personnes âgées dépendantes classées en GIR 1 à 4 (degrés de dépendance pris en charge par le dispositif APA) ; cette participation est versée avant le 30 juin de chaque année (article 16 du décret précité), dans les conditions fixées par une convention passée par le FAPA avec chacun des régimes ;
• le produit des placements (article 18 du décret n° 2001-1084 du 20 novembre 2001) ;
• le résultat excédentaire de l'exercice précédent s'il existe (I de l'article 13 du décret précité).

2.2. Les dépenses

Les dépenses, définies au II de l'article L. 232-21, sont constituées par :

Le montant des dépenses est établi comme suit :

• le montant annuel du FMAD est fixé à hauteur d'une fraction comprise entre 3 % et 10 % de la recette annuelle de CSG. Cette fraction est fixée à 6,123 % par arrêté interministériel du 18 février 2002 ;
• les frais de gestion du FAPA ;
• le montant annuel du concours aux départements est égal à la somme des recettes encaissées par le FAPA au cours de l'année, diminuée de la fraction de la CSG affectée au FMAD et des frais de gestion du FAPA, augmentées le cas échéant du résultat excédentaire de l'exercice précédent (I de l'article 13 du décret du 20 novembre 2001) ; le montant du concours est estimé pour l'année 2002 à environ 800 millions d'euros ; il correspond aux prévisions d'encaissements de recettes du FAPA du 1er janvier au 31 décembre 2002.

Remarque : en 2002, les encaissements de recettes de janvier seront très faibles, puisqu'il n'y aura pas de droits à recettes constatés en décembre 2001 (les 0,1 % de CSG ne sont affectés au FAPA qu'à compter du 1er janvier 2002). Les recettes correspondant à des droits constatés de janvier 2002 seront, quant à elles, principalement encaissées par le fonds en février 2002. Les recettes de janvier 2002 seront donc réparties avec celles de février, en mars 2002. Il y aura donc, exceptionnellement, non pas douze mais onze acomptes pour l'année 2002.

II. - LE MÉCANISME DE LA RÉPARTITION
DU CONCOURS AUX DEPARTEMENTS

Ce mécanisme est défini au 9e alinéa du 1° du II de l'article L. 232-21 et précisé par le décret n° 2001-1084 du 20 novembre 2001, notamment en ce qui concerne les éléments de calculs utilisés.

1. La répartition annuelle du concours

Le concours versé aux départements est réparti annuellement aux départements en fonction de six critères, définis au 1° du II de l'article L. 232-21.
Trois critères dits de base, qui prennent en compte :

Trois critères dits correctifs, destinés à :

• limiter la contribution du fonds à hauteur de 50 % des dépenses d'APA de chaque département ;
• introduire, au bénéfice des départements, une clause de sauvegarde qui prévoit que les montants répartis sont majorés pour les départements dont les dépenses d'APA, rapportées au nombre de personnes âgées de plus de 75 ans, excèdent d'au moins 30 % la moyenne nationale ;
• introduire une règle de plafonnement de la charge des départements, en prévoyant que les montants répartis ne peuvent être inférieurs à un montant par bénéficiaire égal à 80 % du montant, revalorisé chaque année, de la majoration pour tierce personne (MPT), cette majoration étant fixée à 916,32 EUR au 1er janvier 2002.

Le calcul de la répartition ne peut être effectué qu'une fois connus les recettes définitives du FAPA et les éléments permettant le calcul des critères « correctifs ». C'est pourquoi la loi a prévu que le versement de leur droit aux départements est effectué en deux étapes : des acomptes mensuels au cours de l'année au titre de laquelle est due le concours (année N) puis une régularisation au début de l'année suivante (année N + 1), après calcul de la répartition.

2. Le versement d'acomptes mensuels au cours de l'année N

Les acomptes sont versés mensuellement aux départements. Ces acomptes sont égaux à 80 % des sommes centralisées par le FAPA le mois précédent, après déduction d'un douzième des montants de crédits affectés au FMAD et aux frais de gestion. Ils sont versés à chaque département selon la fraction qui lui revient, calculée en fonction des trois premiers critères mentionnés au point 1, c'est-à-dire sans prise en compte des trois critères « correctifs » (voir point III.2).
Le solde de 20 % constitué au fil des mois est mis en réserve par le Fonds (et placé en application de l'article 18 du décret du 20 novembre 2001). Il sera utilisé pour procéder à la régularisation.

3. La régularisation au début de l'année N+1

Au terme de l'année au titre de laquelle la répartition est due aux départements, le Fonds verse la régularisation des acomptes aux départements. Celle-ci résulte du calcul des droits des départements, par application de l'ensemble des six critères au montant des encaissements et produits de placements du Fonds, diminués des sommes consacrées au FMAD et aux frais de gestion.
Le reliquat de 20 % mis en réserve l'année précédente est versé aux départements dans le cadre de la régularisation, dont il facilite l'exercice.
Ces éléments, ainsi que la description des critères correctifs, prévus aux alinéas 6, 7 et 10 du 1° du II de l'article L. 232-21 seront repris et développés dans la circulaire relative à la régularisation.
Toutefois, cette régularisation ne peut intervenir qu'une fois parvenues au Fonds les informations permettant d'effectuer les calculs relatifs aux « éléments correctifs ».

4. Les informations permettant le calcul de la régularisation

En application de l'article 15 du décret du 20 novembre 2001 précité, les départements transmettent au Fonds des informations lui permettant d'effectuer le calcul des éléments « correctifs » (voir point IV.2).
En résumé, les procédures de répartition du concours aux départements au titre d'une année donnée sont effectuées en six temps répartis sur deux années :
1. Au cours d'une année donnée, le FAPA :

2. L'année suivante, le FAPA :

• reçoit des départements, au plus tard le 27 février, les éléments permettant le calcul des montants de la répartition du concours ;
• calcule les montants correspondant à la répartition du concours et les montants des régularisations qui en découlent ;
• procède à la régularisation en versant à chaque département la partie du solde de 20 % qui lui est due, compte tenu des acomptes déjà versés.

III. - LE CALCUL ET LE VERSEMENT DES ACOMPTES MENSUELS
EN PÉRIODE TRANSITOIRE (2002-2003)
1. Les trois critères « de base » utilisés pour le calcul des acomptes

En période transitoire (2002-2003), ces critères sont définis de la façon suivante.
Le nombre de personnes âgées de plus de 75 ans est celui issu du dernier recensement général de l'INSEE de 1999.
Le nombre de bénéficiaires du RMI pris en compte est le nombre total par département au 31 décembre de l'année N-2 (caisses d'allocations familiales et mutualité sociale agricole). Cette donnée est publiée par la Caisse nationale des allocations familiales (bureau des statistiques) dans une plaquette intitulée « Revenu minimum d'insertion au 31 décembre N-2 », paraissant au mois d'avril de l'année N-1. Ainsi, pour la répartition au titre de l'année 2002, est pris en compte le nombre de bénéficiaires du RMI au 31 décembre 2000 publié en avril 2001 et pour la répartition au titre de l'année 2003, le nombre de bénéficiaires au 31 décembre 2001 publié en avril 2002.
Le potentiel fiscal départemental retenu pour la répartition est défini au premier alinéa de l'article L. 3334-6 du code général des collectivités territoriales : il est déterminé par application à la somme des produits des bases d'imposition de chacune des quatre taxes locales du taux moyen national. Aux termes du c) du II de l'article 13 du décret du 20 novembre 2001, le potentiel fiscal retenu est celui de la pénultième année précédent l'année au titre de laquelle la répartition est effectuée, soit celui de l'année N-2. Ainsi, pour la répartition au titre de 2002, le potentiel fiscal départemental retenu est celui correspondant aux impositions de l'année 2000. Il est calculé chaque année par la direction générale des collectivités locales et est notifié à chacun des départements.

2. Le calcul des acomptes

Les acomptes versés aux départements résultent de l'application d'une fraction aux montants des recettes du Fonds. Cette fraction est calculée selon la formule suivante (voir le II de l'article 13 du décret du 20 novembre 2001 précité) :
Fd = (PAd/ PAd) x 70 % - (PFd/ PFd) x 25 % + (RMId/ RMId) x 5 %
dans laquelle :
a) Fd représente la fraction attribuée à un département ;
b) (PAd/ PAd) représente le nombre de personnes âgées de soixante-quinze ans ou plus de ce département rapporté au nombre total de personnes âgées de soixante-quinze ans ou plus dans l'ensemble des départements ;
c) (PFd/ PFd) représente le potentiel fiscal de ce département rapporté à la somme des potentiels fiscaux de l'ensemble des départements ;
d) (RMId/ RMId) représente le nombre de bénéficiaires du RMI de ce département rapporté au nombre total des bénéficiaires du RMI.
Dans cette formule, chacun des trois critères est affecté d'un coefficient de pondération fixé respectivement à 70 %, 25 % et 5 %. Le potentiel fiscal est affecté d'un signe négatif parce qu'il joue en sens inverse des deux autres critères (plus le potentiel fiscal est fort, moins l'aide apportée aux départements est élevée). La somme des fractions des départements est égale à 50 du fait des coefficients utilisés (70 % - 25 % + 5 %). Le droit d'un département est alors égal au rapport de sa fraction avec la somme des fractions (en l'espèce, en multipliant les fractions obtenues par deux, on obtient, exprimée en pourcentage, la fraction des recettes du FAPA qui doit revenir à chaque département).
Le Fonds applique chaque mois les rapports ainsi obtenus à 80 % du montants des recettes qu'il a centralisées après déduction des sommes consacrées au FMAD et aux frais de gestion. Il détermine ainsi le montant du versement qu'il devra effectuer le mois suivant et le notifie à chaque département.

3. Le versement des acomptes aux départements

Les versements du Fonds aux départements a lieu au plus tard le 10 du mois suivant (III de l'article 13 du décret du 20 novembre 2001 précité).

IV. - LA GESTION DES INFORMATIONS RELATIVES À L'APA

L'article L. 232-17 du code de l'action sociale et des familles prévoit la transmission par le département, d'une part, d'informations à visée statistique au ministère de l'emploi et de la solidarité et d'autre part, d'informations au FAPA pour permettre la répartition des concours aux départements.

1. Rappel : les informations à visée statistique

L'organisation du système d'information prévu par l'article L. 232-17 du code de l'action sociale et des familles a été fixée par l'article 13 du décret n° 2001-1086 du 20 novembre 2001. L'arrêté du 26 novembre 2001 (paru au Journal officiel du 7 décembre 2001) relatif à la transmission d'informations concernant le dispositif d'APA par les conseils généraux au ministère de l'emploi et de la solidarité définit la liste des informations transmises. La lettre ministérielle du 22 novembre 2001 aux présidents des conseils généraux (sous le timbre de la DREES) précise les formulaires, les modalités et le calendrier de transmission de ces informations, d'ordre statistique.

2. Les informations transmises au FAPA pour le calcul du concours
2.1. Rappel : l'adaptation de la comptabilité départementale

L'article L. 3321-2 du code général des collectivités locales, créé par l'article 14 de la loi du 20 juillet 2001, prévoit que les dépenses relatives à l'allocation personnalisée d'autonomie sont retracées dans un chapitre individualisé du budget du département.
La mise en oeuvre de cette disposition a été faite par la circulaire NOR/INT/B/01/00273/C du 23 octobre 2001 (instruction n° 01-103-M du 14 novembre 2001 publiée au Bulletin officiel de la Comptabilité publique) pour les départements relevant de l'instruction comptable M51 et par l'arrêté du 6 décembre 2001 modifiant l'arrêté du 3 mai 2000 relatif à l'application d'un plan comptable au secteur public local (paru au Journal officiel le 28 décembre 2001) pour les départements relevant de l'instruction comptable M 52.
Ainsi, pour les départements relevant de l'instruction M 51, a été créé le chapitre 981 « allocation personnalisée d'autonomie » et pour ceux relevant de l'instruction M 52, ont été créés les chapitres 016 « APA » (pour les budgets dont le vote sera présenté par nature) et 9357 (pour les budgets dont le vote sera présenté par fonction).

2.2. Les informations devant être transmises au FAPA

Ces informations sont mentionnées à l'article 15 du décret n° 2001-1081 du 20 novembre 2001.
Les départements sont tenus de communiquer au Fonds, au plus tard le 27 février de l'année qui suit l'année au titre de laquelle le concours est réparti :
Un état récapitulatif du chapitre individualisé relatif à l'allocation personnalisée d'autonomie, faisant apparaître, par article budgétaire, pour l'exercice clos, les montants des mandats émis, diminués des mandats d'annulation. Cet état est signé par l'ordonnateur du département et visé par le comptable du département. Les chapitre et articles concernés, par type d'instruction budgétaire et comptable, sont les suivants :

Un état récapitulatif du nombre de bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie au 31 décembre de l'année écoulée.
Le retard de transmission d'un de ces deux états récapitulatifs par un seul département ferait obstacle au calcul de la répartition du concours et, par voie de conséquence, au versement des régularisations à l'ensemble des départements. Il est donc souhaitable que soit respectée la date limite d'envoi des informations au FAPA.
Un modèle d'état récapitulatif des informations présentées ci-dessus sera transmis aux départements par le FAPA.

3.2. Les informations complémentaires

Conformément à l'article 15 du décret précité, en cas de communication par le département d'informations que le Fonds considère comme incohérentes ou manifestement erronées, risquant de fausser les calculs de répartitions effectués par le Fonds, les départements sont tenus de transmettre au Fonds, à sa demande, toute information complémentaire sollicitée par celui-ci, nécessaire à la correction de ces incohérences ou erreurs.

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Vous voudrez bien me faire connaître toute difficulté que vous pourriez rencontrer dans l'application de la présente circulaire.

La ministre de l'emploi
et de la solidarité,
Pour la ministre et par délégation :
Le directeur de la sécurité sociale,
P.-L. Bras

Le ministre de l'économie
des finances et de l'industrie,
Pour le ministre et par délégation :
Le directeur général
de la comptabilité publique,
J. Basseres

Le ministre de l'intérieur,
Pour le ministre et par délégation :
Le directeur général
des collectivités locales,
D. Bur