Direction générale de l’action sociale
Sous-direction des institutions,
des affaires juridiques et financières
Bureau de la réglementation
financière et comptable (5 B)
Circulaire DGAS/5 B no 2005-45 du 25 janvier 2005 relative aux questions soulevées par la nouvelle réglementation relative aux frais de sièges sociaux
NOR : SANA0530032C
Références :
Décret no 2003-1010 du 22 octobre 2003 relatif à la gestion budgétaire, comptable et financière, et aux modalités de financement et de tarification des établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés au I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles, et des établissements mentionnés au 2o de l’article L. 6111-2 du code de la santé publique ;
Arrêté du 10 novembre 2003 fixant la liste des pièces prévues au III de l’article 89 du décret no 2003-1010 du 22 octobre 2003 relative à la demande d’autorisation et de renouvellement d’autorisation de frais de siège social ;
Arrêté du 12 novembre 2003 fixant la liste des pièces prévues au III de l’article 92 du décret no 2003-1010 du 22 octobre 2003 relative à la demande annuelle de prise en charge de quotes-parts de frais de siège social ;
Circulaire DGAS-5b no 2001-605 du 10 décembre 2001 relative aux placements financiers des fonds de trésorerie des établissements sociaux et médico-sociaux gérés par des associations et des fondations.
Annexe : forum aux questions sur la nouvelle réglementation des frais de sièges sociaux
Le directeur général de l’action sociale à Madame et Messieurs les préfets de région (directions régionales des affaires sanitaires et sociales) ; Mesdames et Messieurs les préfets de département (directions départementales des affaires sanitaires et sociales, direction de la solidarité et de la santé de la Corse et de la Corse du Sud, direction de la santé et du développement social de la Guadeloupe, direction de la santé et du développement social de la Martinique, direction de la santé et du développement social de la Guyane) ; Mesdames et Messieurs les directeurs des agences régionales de l’hospitalisation.
C’est à la demande du secteur associatif gestionnaire que le Parlement a reconnu dans la loi les frais de siège social (VI de l’article L. 314-7 du CASF).
Le décret d’application se devait de bien préciser les modalités d’autorisation (autorité compétente, durée de l’autorisation), de fonctionnement (compétences et délégations de pouvoirs entre administrateurs, direction du siège et directeurs des établissements et services sociaux et médico-sociaux) et de financement (calcul des quotes-parts, distinction au sein du siège entre services gérés en commun pour les établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESMS), services communs aux ESMS et aux autres activités du gestionnaire, services du siège ne devant pas être financés par les établissements et services).
L’acceptation de ces dépenses par les financeurs suppose une totale transparence financière notamment en ce qui concerne les avantages en nature des dirigeants salariés et la gestion désintéressée.
Le décret issu des travaux du Conseil d’État a traité de façon méthodique toutes ces questions délicates, jusqu’à présent jamais abordées, alors même que les frais de siège engagent des financements publics importants (1,5 à 7 % des budgets des établissements et services).
S’il a été parfois constaté des difficultés sur cette question des frais de siège comme des placements financiers, c’est que le nouveau paysage législatif et réglementaire fait dorénavant converger trois séries de mesures : la transmission des comptes consolidés prévue de façon désormais claire (V de l’article L. 314-7 du CASF et article R. 314-100 du CASF), les règles d’affectation des produits financiers et la clarification des dépenses de frais de siège à répartir aux ESMS.
Or il a pu être observé que les produits financiers issus des trésoreries des ESMS sont parfois importants, ils financent des activités du siège ne relevant pas exclusivement des services rendus aux établissements et services qui en sont pourtant à la source. Il faut comprendre alors que ces charges ne peuvent être opposables aux financeurs publics. Dans d’autres cas, on a pu observer que des charges du siège étaient réparties sur les seuls ESMS alors qu’elles auraient dû être ventilées sur d’autres activités, dont les autorités de tarification ignoraient l’existence. Des ajustements réglementaires s’avéraient donc inévitables.
Ainsi, la partie du décret sur les placements financiers et les frais de siège - les deux questions étant effectivement très liées - organise un juste équilibre entre le principe de liberté associative et le principe de sécurité financière exigée tant par les juridictions financières que par l’opinion publique.
Tout ceci va dans le sens d’une plus grande transparence des relations entre les réseaux associatifs et les autorités tarifaires.
L’importance et la sensibilité du sujet des frais de siège ont pu être vérifiées par le grand nombre de questions posées ces dernières semaines.
Le forum aux questions annexé à la présente note reprend les réponses aux questions les plus significatives qui ont été posées dans le cadre de réunions techniques ou sur la boite aux lettres Internet ouverte à cet effet.
L’application pour la première fois de façon généralisée en 2005 de la règle de la répartition du montant global net des frais de siège autorisés au prorata des charges brutes (hors dépenses non-reconductibles et provisions exceptionnelles) constatées lors du dernier compte administratif, peut entraîner des variations dans la participation de chaque ESMS par rapport aux années précédentes.
Sans mesures nouvelles ou transformations importantes au niveau du siège social, il doit s’agir d’un jeu mathématique à sommes nulles (la somme des plus étant égale à la somme des moins).
Pour les sièges sociaux des associations intervenant à l’échelon départemental ou infra départemental, il vous appartient d’organiser les redéploiements entre les ESMS financés d’une part par l’assurance maladie et, d’autre part les ESMS financés par l’aide sociale de l’État.
Pour les sièges sociaux des associations intervenant au niveau régional, la DRASS devra dans le cadre de la déclinaison des enveloppes régionales de crédits, prendre en compte des redéploiements entre ESMS des départements de la région.
Pour les sièges sociaux des associations intervenant sur plusieurs régions, après avoir mis en oeuvre les redéploiements entre les ESMS au niveau de la région, les redéploiements entre régions pourront être organisés en relation avec mes services.
En cas de difficultés particulières de financement d’un siège social vous pouvez saisir le bureau 5B de la DGAS en lui transmettant :
- l’annexe à l’arrêté du 12 novembre 2003 ;
- le bilan et le compte de résultat consolidés certifiés par le commissaire aux comptes.
Je vous serais aussi bien obligé de transmettre au bureau 5B de la DGAS, les annexes III et VI à l’arrêté du 10 novembre 2003 qui doivent être transmises avec les propositions budgétaires annuelles, afin de constituer une centrale nationale des bilans des associations gestionnaires ayant un siège social autorisé.
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Le directeur général de l’action sociale, J.-J. Tregoat |
ANNEXE
Paris le 31 décembre 2004
FORUM AUX QUESTIONS SUR LA NOUVELLE
RÉGLEMENTATION RELATIVE AUX FRAIS DE SIÈGES SOCIAUX
1. Pouvez-vous préciser les différences entre les notions de « frais de siège social » et de « services gérés en commun » ?
Le VI de l’article L. 314-7 du CASF précise qu’il s’agit : « des dépenses relatives aux frais de siège social de l’organisme gestionnaire pour la part de ces dépenses utiles à la réalisation... » des missions des établissements et services sociaux et médico-sociaux.
Dans le cadre de l’autorisation du siège social, il convient de pouvoir, le cas échéant, isoler dans le budget du siège :
a) Les services gérés en commun au bénéfice des seuls établissements et services sociaux et médico-sociaux relevant du I de l’article L. 312-1 et du I de l’article L. 313-12 du CASF ;
b) Les services gérés en commun au bénéfice des établissements et services sociaux et médico-sociaux relevant du I de l’article L. 312-1 CASF et des autres activités ( établissement de santé, atelier protégé, centre équestre, centre de formation, centre de vacances,...) ;
c) Les activités relevant de la vie statutaire ( adhésions, service dons et legs, publications...) ou de manifestations associatives.
En application du I de l’article R. 314-92 du CASF, les charges nettes des services gérés en commun au bénéfice des seuls établissements et services sociaux et médico-sociaux relevant du I de l’article L. 312-1 et du I de l’article L. 313-12 du CASF(a) sont à répartir au prorata des charges brutes d’exploitation du dernier exercice clos de chacun des établissements et services.
En application du II de l’article R. 314-92 du CASF, les charges nettes des services gérés en commun au bénéfice des établissements et services sociaux et médico-sociaux relevant du I de l’article L. 312-1 du CASF et des autres activités (b) sont aussi à répartir au prorata des charges brutes d’exploitation du dernier exercice clos de chacun des établissements et services et de chacune des autres activités.
Les activités relevant de la vie statutaire et de la vie associative (c) doivent aussi prendre en compte leurs quotes-parts de certaines dépenses communes comme, par exemple, celles relatives à la direction générale de l’association et aux commissaires aux comptes. Cette répartition des charges communes peut aussi être faite en application du II de l’article R. 314-92 du CASF.
2. Les budgets dénommés « vie associative » ou « vie statutaire » sont-ils à intégrer dans les frais de siège social ?
Leur intégration n’est pas obligatoire, ni toujours nécessaire.
Cependant, ces budgets doivent aussi prendre en compte leurs quotes-parts de certaines dépenses communes comme cela a été précisé à la fin de la première question.
S’ils sont intégrés dans le budget « frais de siège social » vous pouvez vous en assurer directement.
S’ils ne sont pas intégrés dans ce budget, vous pouvez demander la transmission des budgets « vie associative » ou « vie statutaire » et de leurs comptes de résultat, en application de l’article R. 314-99 du CASF.
Vous pouvez ensuite prendre en compte ces budgets lors de la procédure annuelle de fixation des quotes-parts de frais de siège social mentionnée à l’article R. 314-92 du CASF.
3. Les cotisations des adhérents de l’association gestionnaire doivent-elles être imputées en produit du siège social autorisé ?
En principe, non ; elles doivent être imputées dans le budget « vie statutaire ».
4. Le siège social autorisé doit-il appliquer le plan comptable des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESMS) privés ?
Oui. Ils doivent utiliser ce plan comptable fixé par l’arrêté du 14 novembre 2003.
5. Si, sur un dossier de demande d’autorisation ou de renouvellement d’autorisation de frais de siège social, nous recevons de nombreuses réponses défavorables ou avec certaines réserves de la part des autres autorités de tarification, pouvons-nous passer outre ces avis ?
Sans pour autant rechercher l’unanimité sur le plus petit dénominateur commun, vous avez intérêt à rechercher un large consensus quitte à demander à l’organisme gestionnaire de procéder à des modifications sur son dossier, voire, de passer par une phase intermédiaire de refus d’autorisation.
C’est d’ailleurs ce qui se pratiquait dans le cadre des anciennes réglementations abrogées des décrets de 1961 et de 1988.
Si une autorité de tarification motive son refus d’autorisation et que cette dernière est donnée, elle peut toujours prendre appui sur sa position initiale pour rejeter totalement ou partiellement, la prise en compte des quotes-parts de frais de siège dans le calcul de ses tarifs administrés.
6. Une décision d’autorisation de siège social s’impose-t-elle aux autres autorités de tarification ?
L’autorisation permet au gestionnaire de déposer des propositions budgétaires chaque année pendant les 5 années de durée de l’autorisation et de se faire fixer et répartir des quotes-parts de frais de siège.
Le fait de relever de la procédure prévue à l’article R. 314-93 du CASF permet d’éviter ces contraintes des procédures budgétaires annuelles.
Comme cela a déjà été précisé à la question précédente, une autorité de tarification ayant motivé son opposition ou des réserves, pourra chaque année, dans le cadre de la procédure d’avis (article R. 314-91 du CASF) sur les propositions budgétaires annuelles relatives à ce siège, rejeter cette dépense ou procéder à des abattements :
- refus de prendre en compte dans le calcul de sa quote-part des dépenses du siège qui font doublon avec les moyens octroyés aux établissements tarifiés ;
- dépenses excessives, injustifiées ou abusives, incompatibles avec les enveloppes de crédits au sens de l’article R. 314-22 du CASF ;
- inadéquations, redondance... ;
7. Y a-t-il un délai pour prendre la décision d’autorisation d’un siège social ?
Les textes législatifs et réglementaires n’ont fixé aucun délai.
En droit administratif, une absence de réponse dans un délai de 2 mois vaut décision implicite de rejet.
Cependant, l’examen d’un dossier de siège social complexe peut nécessiter plus de 2 mois :
- nombreux avis à recueillir si l’organisme gestionnaire a un nombre important d’établissements et services sur plusieurs départements et régions ;
- dossier incomplet par rapport à l’arrêté du 10 novembre 2003 ;
- modifications à apporter au regard des avis des autorités de tarification concernées.
Il convient donc d’intégrer ces contraintes et les délais nécessaires pour les surmonter, surtout lors des demandes de renouvellement d’autorisation, puisqu’il n’y a pas d’autorisation tacite, afin d’éviter de se trouver dans une situation de caducité de l’autorisation.
Pour les associations départementales et infra départementales, le nombre d’autorités de tarification compétentes étant réduit (DDASS, conseil général, DDPJJ), il paraît pertinent de travailler sur un pré-dossier avant dépôt officiel du dossier qui devrait alors être traité dans les 2 mois.
Il convient aussi de veiller à ce que la décision puisse être prise avant le 31 octobre afin de permettre un dépôt des propositions budgétaires respectant le cadre de l’autorisation. En effet, le juge de la tarification a toujours considéré, que si les frais de siège étaient autorisés au cours d’un exercice, les effets de cette autorisation ne pouvant être rétroactifs, ils étaient reportés à l’exercice suivant.
Pour éviter ce report de l’effet de l’autorisation à l’exercice suivant, vous pouvez prendre en compte les incidences financières de l’autorisation en acceptant des décisions budgétaires modificatives dans les ESMS concernés.
8. Quelles sont les voies de recours en matière de frais de siège ?
Dans le cadre du contentieux de la tarification, le gestionnaire peut faire un ou des recours contre les tarifs qui ne prennent pas du tout ou partiellement en compte des quotes-parts de frais de siège.
9. Depuis juillet 2000, la DGAS a procédé à la publication au Bulletin officiel du ministère de l’emploi et de solidarité de ses décisions d’autorisation ou de refus d’autorisation des sièges sociaux. Devons-nous publier nos décisions au recueil des actes administratifs de la préfecture ou du département ?
Oui.
Cette publication permettra de mieux rendre opposable l’échéance du renouvellement de l’autorisation.
Une lettre de décision avec le rapport d’instruction annexé doit donc être publiée.
10. Le siège social autorisé doit-il avoir sa propre section d’investissement, son bilan propre, son tableau des mouvements des comptes de liaison ?
Si son activité principale est de fournir des prestations aux ESMS et que son financement provient essentiellement de ces derniers, oui.
Ces documents doivent être conformes à ceux fixés par l’arrêté du 22 octobre 2003.
11. Le budget du siège social est-il approuvé par l’autorité administrative compétente par groupes fonctionnels ?
Non, les deux derniers alinéas du I de l’article R. 314-91 du CASF prévoit la détermination d’un montant global.
Il ne faut pas confondre le niveau de présentation du budget du siège conformément à l’annexe 1 de l’arrêté du 22 octobre 2003 qui permet notamment de distinguer les mesures de reconduction et les mesures nouvelles et son niveau d’approbation.
12. Le siège social doit-il présenter un plan pluriannuel de financement de ces investissements en application de l’article R. 314-20 du CASF ?
Non, pas dans le cadre de cet article, mais dans le cadre du dossier de renouvellement de l’autorisation qui doit désormais être fait tous les 5 ans.
En effet, s’il est prévu des investissements importants (nouveaux locaux, nouvelle informatisation) entraînant un accroissement des dépenses du siège (amortissements, assurances, contrats...), cela doit être signalé, explicité et évalué dans ce dossier.
13. Doit-on encourager les associations ayant un siège social autorisé à la fixation d’un pourcentage de participation des établissements sociaux et médico-sociaux en application de l’article R. 314-93 du CASF ?
Oui, comme tout ce qui va dans le sens de la pluriannualité.
L’article R. 314-93 du CASF supprime la procédure budgétaire annuelle de :
- fixation du montant global des frais de siège ;
- détermination des dépenses à répartir entre les établissements et services sociaux et médico-sociaux ;
- de calcul des quotes-parts de frais de siège de chacun des établissements et services sociaux et médico-sociaux.
Cette modalité de détermination de la participation des établissements et services sociaux et médico-sociaux aux frais de siège social est encore plus pertinente pour les associations de dimension interdépartementale, voire nationale.
Elle a d’ailleurs été retenue avant le 31 décembre 2003 par la DGAS et la DASS de Paris pour la Croix Rouge Française, l’Association des paralysés de France, la fondation Armée du Salut et le CESAP. Depuis le 1er janvier 2004, la DASS de Paris et la DRASS Ile-de-France ont procédé de la sorte pour la MGEN et pour FTDA.
14. Dans le cas d’une association, d’une fondation ou d’une mutuelle gérant très majoritairement des établissements de santé doit-on continuer à autoriser le siège social et à déterminer chaque année des quotes-parts de frais de siège ?
Les établissements de santé, à l’exception des unités de soins de longue durée, ne sont pas soumis à cette réglementation des frais de siège.
Dans le cadre de la réglementation budgétaire hospitalière, le montant des frais de siège d’un établissement de santé est négocié chaque année par chaque établissement de santé avec son ARH.
Cette négociation est d’ailleurs englobée dans l’étude générale du groupe fonctionnel 3 : « charges d’exploitation à caractère hôtelier et général » des établissements de santé. Par ailleurs, la tarification à l’activité (T2A) va rendre encore plus caduque l’examen de la proposition de quote-part de frais de siège.
Dans ce contexte d’examen global des frais de siège dans les établissements hospitaliers, il apparaît donc plus pertinent, après avoir isolé le montant des services gérés en commun pour les établissements et services sociaux et la quote-part, pour ces derniers, des services communs aux établissements de santé, aux établissements sociaux et médico-sociaux et autres activités, de fixer pour 5 ans un pourcentage de participation des établissements sociaux et médico-sociaux en application de l’article R. 314-93 du CASF.
15. Cas pratique : quelle est l’autorité de tarification qui devrait arrêter les frais de siège d’un organisme mutualiste qui gère des activités mutualistes propres (pharmacies, dentistes, magasins d’optique...) ;des activités contrôlées (établissements sanitaires PSPH, établissements médico-sociaux) ; des foyers-logements, sachant que ses activités mutualistes propres constituent la plus grande partie de son chiffre d’affaires ?
Leur répartition devrait tenir compte de toutes les activités de cet organisme ?
Pour déterminer, l’autorité administrative compétente pour autoriser, fixer et répartir les frais de siège, vous devez, en application de l’annexe I de l’arrêté des 10 novembre 2003, prendre en compte les produits d’exploitation du dernier exercice clos des établissements sanitaires et des établissements médico-sociaux.
Si les foyers-logements ne sont pas habités au titre de l’aide sociale, ils ne doivent pas être pris en compte dans ce calcul.
Il convient, en effet, de ne pas confondre les règles de détermination de l’autorité administrative compétente des règles de répartitions des quotes-parts de frais de siège.
Si le siège social est commun aux activités mutualistes propres et aux établissements sanitaires et médico-sociaux, la répartition se fait en application du II de l’article R. 314-92 du CASF.
Dans ce cas aussi, il apparaît plus pertinent de fixer pour 5 ans un pourcentage de participation des établissements sociaux et médico-sociaux en application de l’article R. 314-93 du CASF.
16. Afin de déterminer l’autorité compétente pour autoriser et fixer les frais de siège doit-on prendre en compte pour les EHPAD les tarifs hébergement pris en charge par l’aide sociale départementale ou tous les produits de la tarification de l’hébergement ?
Si l’EHPAD est totalement ou majoritairement habilité au titre de l’aide sociale, tous les produits relatifs à l’hébergement doivent être pris en compte pour déterminer le conseil général qui doit être l’autorité administrative compétente pour autoriser et fixer le montant des frais de siège.
17. Une fondation d’entreprise gère des EHPAD sur plusieurs départements. Ces EHPAD ne sont pas habilités à l’aide sociale ou le sont très partiellement. Le conseil général du lieu d’implantation du siège doit-il autoriser et fixer les frais de siège ?
Les sections tarifaires hébergement des EHPAD excédant les sections tarifaires dépendance et soins, la majorité des produits provient donc du paiement des prix de journée par les résidants eux-mêmes.
Comme le précise la circulaire DGAS 5-B/DHOS-F2/MARTHE no 2001/241 du 21 mai 2001, il résulte des annexes au décret no 99-316 que les quotes-parts de frais de siège intégrées dans le budget d’un EHPAD relèvent d’une imputation intégrale sur la section tarifaire hébergement (le chapitre 65 relevant à 100 % de la section tarifaire hébergement). A ce titre, seules les conseils généraux, autorités de tarification, sont compétents pour la fixation et le contrôle de ces frais de siège.
Lorsqu’un organisme de droit privé gère des EHPAD majoritairement financés par la participation des hébergés, il lui revient, dans le cadre de l’application de sa politique commerciale, d’imputer des frais de siège au budget hébergement, dans le respect des tarifs fixés par voie contractuelle avec ses résidents (contrats de séjour) et de l’indice d’évolution des prix fixé chaque année par arrêté du ministère des finances.
Dans ce cas, l’autorisation et la fixation des frais de siège ne sont pas nécessaires.
En ce qui concerne les quelques établissements habilités partiellement à l’aide sociale départementale, l’inscription d’une quote-part de frais de siège dans le budget hébergement relève alors d’une négociation directe avec le conseil général compétent.
Si, dans les années à venir, il s’avérait que les financements publics devenaient majoritaires du fait de l’habilitation à l’aide sociale des établissements, l’organisme gestionnaire devrait alors se mettre en conformité avec la réglementation et donc de solliciter une autorisation auprès de l’autorité administrative compétente déterminée en fonction de l’article R. 314-90 du CASF et de l’annexe I de l’arrêté du 12 novembre 2003.
18. Un centre communal d’action sociale (CCAS) peut-il relever de la réglementation relative aux frais de siège social ?
En l’état actuel de la réglementation, les CCAS ne sont pas soumis à la procédure d’autorisation et de fixation des frais de sièges sociaux.
En effet, comptablement et budgétairement les CCAS ne peuvent pas avoir un siège social isolé dans le cadre d’un budget annexe spécifique comme cela se pratique pour les associations.
Par contre, il peut y avoir des remboursements de frais entre le budget principal du CCAS (en plan de comptes M 14) et les budgets annexes des établissements sociaux et médico-sociaux (en plan de comptes M 22).
Ces remboursements doivent donc être budgétés dans les établissements et les services concernés :
- comptes 6287, 6215, 7548 et 7588 en M 22 ;
- comptes 7087, 7552 en M 14 ;
- utilisation des comptes de liaison 45 en M 22.
C’est donc dans le cadre de la négociation budgétaire annuelle et dans le cadre de l’examen du compte administratif que la nature et les coûts des prestations entre le budget principal et les budgets annexes doivent être examinés. Il appartient au CCAS d’apporter la preuve du bien fondé de cette charge : services rendus, évaluation des coûts, répartition des charges entre le budget principal et les budgets annexes.
Il n’y a donc pas lieu de constituer un dossier spécifique auprès des DDASS, et ce, d’autant plus que les établissements sociaux et médico-sociaux gérés par les CCAS relèvent très souvent (foyers logements services d’aide à domicile non médicalisés) de la compétence tarifaire des conseils généraux.
Enfin, dans le cadre de la réforme de la tarification des EHPAD, les remboursements du budget annexe EHPAD ou budget principal concernent des dépenses (administration générale, entretien et réparations des biens meubles et immeubles, ...) qui relèvent de la section d’imputation tarifaire hébergement.
19. Qu’est ce qu’il en est en matière de frais de siège social pour les établissements publics de santé (EPS) et les établissements publics sociaux et médico-sociaux (EPSMS) ?
Dans les EPS et les EPSMS, comme pour les CCAS, il n’y a pas de frais de siège social, mais il y a les remboursements entre le budget principal et les budgets annexes.
Dans les EPS, compte tenu de la réglementation actuelle, le budget principal est obligatoirement le budget comportant les charges et les produits afférents aux disciplinaires sanitaires (MCO, SSR, psychiatrie, ...) à l’exception des soins de longue durée (USLD) qui sont obligatoirement dans un budget annexe.
Dans les EPSMS, la réglementation n’impose pas, qui doit être le budget principal et ce que sont les budgets annexes. Seule la dotation non affectée doit être en budget annexe. En général, le budget avec les masses financières les plus importantes devient le budget principal.
Afin d’éviter que le budget social d’un CAT public soit nécessairement et obligatoirement le budget principal puisque le budget de production et de commercialisation d’un CAT doit être un budget annexe. L’article 132 du décret du 22 octobre 2003 (R. 341-12 du CASF) a aménagé une dérogation au I de l’article 11 de décret du 31 décembre 1977 (R. 314-9 du CASF).
Dans les EPSMS, le choix du budget principal relève de leur libre administration.
Quelques EPSMS importants ont choisi de constituer un budget principal avec les services logistiques et l’administration générale. Ce budget principal a pour seuls produits les remboursements des budgets annexes qui font l’objet de négociations budgétaires avec les différentes autorités de tarification.
Rappel, l’EPSMS peut relever de plusieurs autorités de tarification, indépendamment du fait que le contrôle de légalité, le contrôle budgétaire et le contrôle au titre de l’ordre public relèvent, eux, du seul préfet - DDASS.
20 Il est prévu par la réglementation que les recettes des budgets annexes de production et de commercialisation des CAT sont prises en compte en matière de frais de siège social. Quel est le périmètre de ces recettes ?
Le deuxième alinéa du I de l’article R. 314-90 du CASF prévoit la prise en compte des recettes du budget de production et de commercialisation d’un CAT pour déterminer l’autorité administrative compétente.
Il convient de prendre en compte les produits du groupe fonctionnel II qui ont été fixés par l’arrêté du 14 novembre 2003.
Le calcul et la répartition des quotes-parts de frais de siège se font, dans le cadre de la réglementation actuelle, au prorata des charges brutes, en application combinée de l’article R. 314-92 et du I de l’article R. 314-129 du CASF).
Par ailleurs, ces modalités de participation précises et objectives aux frais de siège des budgets commerciaux peuvent entraîner la diminution de leurs quotes-parts puisqu’il a pu être constaté qu’ils servaient de variable d’ajustement au financement de certains sièges sociaux en prenant le solde non financé de ces derniers.
Cela suppose aussi que les budgets commerciaux ne financent pas de charges indues comme certains compléments de rémunérations et primes d’intéressement non-conventionnelles comme y invitent les circulaires budgétaires des CAT de ces dernières années.
21. Qu’est-il pour les ateliers protégés ?
Ils ne sont pas pris en compte pour la détermination de l’autorité administrative compétente.
Par contre, ils le sont en matière de calcul et de répartition des quotes-parts de frais de siège en application de l’article R. 314-92 du CASF.
22. La répartition des frais de siège sur le budget annexe de production et de commercialisation d’un CAT pourra-t-il se faire en fonction de sa valeur ajoutée ?
Une telle répartition suppose qu’intervienne une modification réglementaire à l’article R. 314-129 du CASF (ancien article 131 du décret du 22 octobre 2003).
Il s’agira de créer une option entre la valeur ajoutée et le prorata des charges brutes. La décision pourra être prise par l’autorité administrative compétente après avis des tarificateurs dans le cadre de la procédure d’autorisation du siège social.
L’option pour la valeur ajoutée ne doit pas avoir pour conséquences de déséquilibrer le financement des sièges sociaux qui ont été autorisés ces dernières années sur la base d’une répartition au prorata des charges brutes.
L’option pour la valeur ajoutée doit prendre en compte l’importance de la production propre.
Les ateliers protégés ne sont pas concernés par cette disposition future puisqu’ils ne relèvent pas de l’article R. 314-129 (ancien art. 131 du décret du 22 octobre 2003), mais relèvent du II de l’article R. 314-92 du CASF.
23. Qu’en est-il pour les activités non pérennes dans le temps, non permanentes ou non continues sur l’année ?
Il n’est pas pertinent de faire supporter une fraction de frais de siège ou de certains services gérés en commun dans de telles situations.
En effet, cela ne peut qu’engendrer des fluctuations annuelles dans les montants des quotes-parts de frais de siège des établissements et services sociaux et médico-sociaux difficilement compatibles avec la gestion d’enveloppe de crédits limitatifs.
C’est notamment le cas pour :
- des chantiers d’insertion de quelques mois ;
- des activités saisonnières (actions hivernales pauvreté précarité, opérations écoles ouvertes et Ville Vie Vacances...) ;
- des actions non renouvelables et non pérennes sur des crédits d’action sociale de l’État, des collectivités territoriales et des organismes de sécurité sociale...
24. Une fraction des dépenses de frais de siège peut-elle être prise en charge par le forfait global soins d’un foyer d’accueil médicalisé (FAM) ?
Non, les dépenses de siège social sont des dépenses d’administration générale.
Aussi, en application de l’article R. 314-144 du CASF, la quote-part de frais de siège social est prise en compte dans le calcul du prix de journée hébergement et accompagnement à la vie sociale, même si cette dernière est calculée, en application de l’article R. 314-92, en prenant en compte la totalité des charges du FAM.
25. Des associations gestionnaires d’établissements ayant ou non des frais de siège social autorisés sont aussi membres d’une union départementale. Devons-nous fixer des frais de siège pour cette dernière ?
Non, une union départementale comme une fédération a juridiquement une personnalité morale propre distincte de celle des autres associations adhérentes.
Les associations adhérentes versent une cotisation ou/et se voient facturer des prestations mais il ne s’agit pas de frais de siège au sens des textes réglementaires actuels régissant ces derniers.
C’est aux associations adhérentes de financer leurs cotisations et non aux ESMS, même si cette cotisation peut, en totalité ou en partie, être prise en charge sur le budget du siège social autorisé des associations adhérentes.
Si cette cotisation est mise à la charge du siège social autorisé, elle peut alors être analysée dans le cadre de la procédure de fixation et de contrôle du budget dudit siège.
Dans ce cadre, les responsables du siège doivent alors veiller à l’adéquation entre la dépense et les services rendus aux ESMS, surtout si cette union est essentiellement financée par lesdits ESMS via leurs quotes-parts de frais de siège. Dans le cadre de l’article R. 314-60 du CASF, à la demande des autorités de tarification, la transmission du rapport d’activité et du compte de résultat de l’union départementale doit permettre de porter une appréciation sur cette adéquation.
26. Des cotisations ou des subventions à des fédérations ou unions sont imputées dans les budgets des établissements au titre des frais de siège. Devons-nous autoriser et contrôler ces fédérations et unions au titre des frais de siège perçus ?
Les unions ou les fédérations ont une personnalité juridique distincte par rapport aux associations gestionnaires fédérées et ne relèvent absolument pas de la réglementation des frais de siège.
C’est donc une question de libre adhésion et de libre cotisation. La dépense relève alors du compte 6184 : cotisations et non des frais de siège (compte 655).
Si ces cotisations sont à la charge, totalement ou partiellement, des établissements et services sociaux et médico-sociaux, il appartient cependant aux gestionnaires adhérents de ne pas être des cotisants passifs ou captifs et de veiller à l’adéquation entre services rendus à ces établissements et le coût qui en résulte pour ces derniers. En tant qu’adhérent, le rapport d’activités et les comptes annuels doivent lui être transmis et constituent des pièces comptables justificatives.
Si l’adéquation coûts services rendus n’est pas démontrée, la dépense est alors injustifiée dans les budgets des établissements et du siège social agréé.
La centralisation des cotisations à des organismes divers par le siège social agréé apparaît pertinente pour éviter les cotisations multiples, redondantes ou incohérentes, voire contradictoires.
27. Comment doit-on procéder lorsqu’un établissement géré par une association présente des frais de siège alors que c’est une autre association qui, par voie de convention de gestion, réalise les prestations dudit siège pour le compte de la première ?
Le compte 6556 : frais de siège versé, est un sous-compte du compte 655 : quote-part de résultat sur opérations faites en commun.
Les différentes instructions relatives au plan comptable associatif précisent que le compte 655 est utilisé dans le cas ou une association réalise des opérations en commun avec d’autres associations ou avec des sociétés dans le cadre d’une société en participation ou d’un GIE.
En matière de frais de siège, le VI de l’article L. 314-7 du CASF précise qu’il s’agit : des dépenses relatives aux frais de siège social de l’organisme gestionnaire pour la part de ces dépenses utiles à la réalisation..., des missions des établissements et services sociaux et médico-sociaux.
La réglementation relative aux frais de siège, comme le confirme le premier alinéa de l’article R. 314-87 du CASF, ne concerne que les sièges des organismes gérant directement des établissements et des services sociaux et médico-sociaux.
Aussi, des associations pivots, des associations d’associations ou un autre organisme de droit privé comme un GIE ou une UES qui remplissent le rôle et les missions d’un siège social commun à plusieurs gestionnaires d’établissements sociaux et médicaux sociaux, mais qui ne gèrent pas directement des établissements et des services sociaux et médico-sociaux et qui ont une personnalité morale distincte, ne peuvent pas relever de la réglementation (décret et arrêtés) relative aux frais de siège pris en application du VI de l’article 314-7 du CASF, notamment en matière :
- d’autorisation ;
- de détermination de l’autorité administrative compétente pour 5 ans pour instruire le dossier d’autorisation, fixer et répartir les frais de siège ;
- de règles d’examen des propositions budgétaires et de répartition des frais de siège.
Dans ce cas, il ne s’agit pas de frais siège social au sens du code de l’action sociale et des familles mais de prestations externes de services (compte 628).
Dans ce cas, vous pouvez demander la convention de gestion et vous assurer de l’adéquation entre les coûts et les services rendus, afin le cas échéant de qualifier cette dépense d’excessive en application de l’article R. 314-22 du CASF.
Vous pouvez aussi trouver matière à mettre en oeuvre les articles R. 314-58, R. 3.14-57 et R. 314-61 du CASF, voire l’article R. 314-86 afin de contrôler si ce montage est plus avantageux qu’un siège social propre aux associations membres ou s’il ne vise pas à se soustraire à différentes contraintes comme l’encadrement des rémunérations et avantages en nature par les conventions collectives agréées du secteur. En matière fiscale, la balance des avantages et des inconvénients de ce montage doit être bien maîtrisée.
Un montage mixte consistant à ce qu’une association gestionnaire d’établissements et services sociaux et médico-sociaux bénéficiant d’une autorisation de frais de siège, réalise des prestations de siège social pour le compte d’autres associations gestionnaires, existe.
Dans ce cas, l’autorité administrative compétente sur un tel siège social détermine en même temps les quotes-parts de frais de siège (compte 6556) et contrôle le montant et la répartition des prestations externes de siège social (compte 628) qui risquent de constituer une recette atténuative importante.
Il est probable qu’il doit être pertinent dans ce dernier cas de procéder à la fixation d’un pourcentage de participation des établissements sociaux et médico-sociaux en application de l’article R. 314-93 du CASF.
Il convient enfin de vous assurer que les établissements et les services sociaux et médico-sociaux ne financent pas un siège social voulant échapper à la procédure d’autorisation et de contrôle par le biais du compte 618 (cotisations) ou du compte 657 (subventions).
La DGAS a proposé le 27 octobre 2004 aux partenaires du secteur de faire évoluer la réglementation pour mieux prendre en compte le fait inter associatif avec la reconnaissance des services communs pour les ESMS gérés par différentes personnes morales de droit privé.
Aussi, il pourrait être ajouté dans le cadre d’un décret rectificatif, un article R. 314-94-1 ainsi rédigé :
« Les services gérés en commun au bénéfice d’établissements et services sociaux et médico-sociaux gérés par différents organismes gestionnaires peuvent relever en matière d’autorisation, de fonctionnement et de financement des articles R. 314-87 à R. 314-94.
« Ils relèvent aussi des articles R. 314-56 à R. 314-59, R. 314-85, R. 314-86, R. 314-95, R. 304-99 et R. 314-100. »
28. Une cuisine centrale relève-t-elle des frais de siège social. Cela n’est-il pas souhaitable afin d’assurer le contrôle des dépenses de restauration facturées aux établissements ?
La cuisine centrale d’un organisme gestionnaire de droit privé n’est pas un des services du siège social.
La répartition des dépenses nettes de restauration ne peut pas se faire au regard des critères réglementaires retenus pour les frais de siège, mais au prorata des repas livrés. Les établissements et les services, selon notamment qu’ils fonctionnent en internat ou non, ne font pas le même appel aux prestations de cette cuisine centrale.
Cette cuisine centrale devrait aussi prendre en charge une quote-part de certaines dépenses du siège social proprement dit comme, notamment, l’administration générale ou les honoraires du commissaire aux comptes.
Vous avez la possibilité d’exercer votre contrôle en mettant en oeuvre séparément ou de façon concomitante les articles R. 314-61 et R. 314-99 du CASF.
Lorsque la cuisine centrale est gérée par une association juridiquement distincte de l’association gestionnaire du siège social et des établissements sociaux et médico-sociaux, vous avez aussi la possibilité d’exercer votre contrôle en mettant en oeuvre séparément ou de façon concomitante les articles R. 314-58 à R. 314-61 du CASF.
29. Un directeur et une secrétaire de direction sont répartis entre le CHRS et le CADA gérés par la même association. Devons demander la création d’un siège social ?
Non !
Il s’agit en l’espèce d’une simple répartition des charges communes entre deux établissements sociaux.
La transmission de l’annexe III à l’arrêté du 22 octobre 2003 relatif au tableau de répartition des charges communes est suffisante.
30. Une association de dimension modeste gère deux établissements avec des capacités faibles. Pour ce faire, elle dispose du personnel de direction et d’administration suffisant. Elle demande le recrutement d’une secrétaire générale de façon à développer ses activités de recherche, d’information notamment par des colloques et de la formation. Ce poste de secrétaire générale peut-il entrer dans le cadre d’un siège social ?
Le recrutement d’une secrétaire générale pour le développement des activités de recherche, d’information notamment par des colloques et de formation entrant bien dans les missions de son projet associatif n’a pas à être financé sur les budgets des établissements sociaux et médico-sociaux relevant du I de l’article L. 312-1 du CASF notamment par le biais des quotes-parts de frais de siège.
31. Les dépenses réalisées par le siège social dans le cadre du projet de création d’un établissement ou d’un service social ou médico-social doivent-elle être imputées audit siège pour être réparties ?
Les dépenses courantes (frais de téléphone, courrier, fournitures de bureau..) : oui.
Les dépenses importantes, comme les frais d’études, les honoraires d’architecte, de notaire..., doivent être prises en compte dans les premiers budgets d’exploitation de l’établissement créé, dans le cadre de l’amortissement des frais de premier établissement ou des charges à répartir sur plusieurs exercices.
32. Les transformations importantes dans un siège social par rapport aux dernières conditions de l’autorisation accordée doivent-elles entraîner une nouvelle autorisation ?
Le dernier alinéa de l’article R. 314-87 du CASF précise bien que l’autorisation accordée peut être abrogée si les conditions de son octroi cessent d’être remplies.
En cas de demandes de transformations importantes qui doivent normalement se traduire budgétairement par des mesures nouvelles importantes, principalement positives, la procédure de renouvellement doit être enclenchée.
En l’absence d’une nouvelle autorisation prenant en compte totalement ou partiellement les transformations voulues par le gestionnaire, les autorités de tarification risquent d’émettre en application de l’article R. 314-91 du CASF des avis défavorables sur les propositions budgétaires relatives aux frais de siège puisque ces dernières ne peuvent que s’écarter du périmètre des dépenses brutes ayant fait l’objet de l’autorisation initiale.
33. Dans plusieurs courriers relatifs aux autorisations des frais de siège d’associations pour personnes handicapées publiés au bulletin officiel du ministère, vous avez refusé la prise en compte dans les frais de siège à répartir du service social spécialisé. Pour quelles raisons ?
Un service d’accompagnement social et de médiation familiale pour les usagers et leur famille est un service social spécialisé à part entière qui doit être autonomisé par rapport au siège et financé par le conseil général par convention (un tel service se substituant au service social polyvalent de secteur) ou dans le cadre de la réglementation sur les services d’accompagnement à la vie sociale (SAVS).
34. Peut-on mettre en oeuvre l’article R. 314-59 du CASF dans le cadre des frais de siège ?
Oui. Mais ces études « coûts avantages » ne peuvent pas être faites par le siège lui-même.
35. Les propositions budgétaires relatives aux sièges sociaux doivent être transmises à toutes les autorités de tarification concernées avant le 31 octobre, lesquelles ont un mois pour faire connaître leurs avis à l’autorité administrative chargée de l’autorisation et du contrôle du siège. Quel peut-être le contenu de cet avis ?
L’avis doit d’abord porter sur l’adéquation entre ces propositions budgétaires et le périmètre des services ayant fait l’objet de l’autorisation du siège pour 5 ans.
Il doit prendre en compte le fait que la composition du dossier budgétaire est bien conforme à celle définie par l’arrêté du 12 novembre 2003. En cas de non conformité, les propositions budgétaires relatives au siège social ne sont alors pas opposables.
L’adéquation entre le fonctionnent des établissements que vous contrôlez et les règles de délégation prévues au II de l’article 89 doit être vérifiée. En cas d’inadéquation, vous pouvez en tirer des conséquences soit à l’égard du montant des quotes-parts de frais de siège, soit en matière de dépenses excessives dans les budgets des établissements.
La grille d’analyse des propositions budgétaires d’un établissement annexée à la circulaire DGAS/5B no 2004-06 du 8 janvier 2004 peut, en grande partie, être utilisée.
Enfin, vous devrez faire part de vos observations, accords ou désaccords au regard de l’annexe à l’arrêté du 12 novembre 2003 qui prévoit un tableau des contrôles de cohérence relatifs à la répartition des quotes-parts de frais de siège social.
36. Les propositions budgétaires relatives aux sièges sociaux doivent-elles être transmises à la caisse régionale d’assurance maladie (CRAM) s’il y a des établissements et services financés par l’assurance maladie ?
Oui !
La CRAM doit émettre, en application de l’article R. 314-21 du CASF, un avis sur les propositions budgétaires des établissements et services financés par l’assurance.
Cette transmission ne peut que l’aider à analyser les dépenses du groupe fonctionnel III qui peuvent faire l’objet de son avis.
37. Que se passe-t-il si les propositions budgétaires relatives au frais de siège social n’ont pas été transmises à une autorité de tarification ?
Cette autorité de tarification ne peut alors pas émettre son avis et les propositions de quotes-parts de frais de siège du gestionnaire ou de l’autorité administrative compétente ne peuvent lui être opposées.
Il en va de même si le dossier de présentation est incomplet par rapport au contenu prévu par l’arrêté du 12 novembre 2003.
Rappelons que c’est le gestionnaire et non à l’autorité administrative compétente, qui doit transmettre ses propositions à chaque autorité de tarification.
38. Le commissaire aux comptes certifiant les comptes de la personne morale gestionnaire, ses honoraires doivent-ils être imputés dans les frais de siège ou répartis dans les ESMS ?
Ils doivent être imputés dans les dépenses du siège et être donc pris en compte dans le calcul des différentes quotes-parts des ESMS et, le cas échéant, des autres activités de l’organisme gestionnaire.
39. Qu’en est-il des honoraires des experts-comptables ?
Il convient de se reporter à la lettre de mission de l’expert-comptable afin de vérifier s’il lui a été confié des missions d’ordre général qui relèvent alors d’une prise en charge par le siège, ou s’il y a des missions spécifiques à certains établissements de façon permanente ou conjoncturelle (problème de TVA, opération d’investissement importante...).
Une facturation séparée des honoraires est susceptible de faciliter les contrôles et d’éviter les risques de multiprise en charge de la dépense.
40. Les loyers des immeubles des sièges sociaux sont-ils soumis aux dispositions de l’article R. 314-86 du CASF ?
Oui, bien évidemment !
41. Nous venons de nous apercevoir que des sièges sociaux louent ou sous-louent une partie de leurs locaux. Ces produits des locations doivent-ils être imputés en recettes atténuatives du siège ?
Oui, si les locaux sont amortis, loués, entretenus, assurés, chauffés... et que ces charges sont bien imputées sur le budget du siège et sont prises en compte dans le calcul des quotes-parts financées par les ESMS.
Si les recettes atténuatives sont sur un autre budget, les charges doivent aussi y être.
D’une façon plus générale, il ne doit pas y avoir les charges sur un budget et les recettes atténuatives correspondantes sur un autre.
Il convient aussi de rappeler que seules les fondations et les associations reconnues d’utilité publique (RUP) peuvent louer des immeubles pour acquérir des ressources propres qu’elles peuvent alors utiliser conformément à leur objet et donc à leur projet associatif.
Les autres associations déclarées « loi de 1901 » ne peuvent pas louer à des tiers des immeubles puisque la loi de 1901 (art. 6) les oblige à avoir un patrimoine strictement adapté à leur objet et leurs missions. Cette disposition législative visait à empêcher la constitution d’une « main morte ».
42. Les cessions d’actifs mobiliers et immobiliers d’un siège social autorisé doivent-elles connaître les mêmes traitements comptables que celles des ESMS ?
Oui !
Ces cessions d’actifs permettent de constituer la provision réglementée : « provision réglementée : réserves des plus values nettes d’actif immobilisé » (compte 14861).
Cette provision est un financement stable qui apparaît au bilan comptable propre et au fonds de roulement d’investissement (FRI) du bilan financier du siège social autorisé.
En cas de FRI positif dans le bilan financier du siège, des comptes de liaison investissement peuvent contribuer à autofinancer les investissements des ESMS.
Le gestionnaire ne peut conserver au profit de la vie associative ou de la vie statutaire les ressources de ces cessions. En effet, le siège social autorisé qui a été financé pendant des années grâce aux quotes-parts de frais de siège financées par les ESMS, ne peut pas se voir priver en exploitation et en investissement de telles ressources alors que les charges (amortissements, entretien, réparations...) ont été supportées dans les années antérieures par les ESMS qui bénéficiaient de financements publics.
43. Une association veut vendre son siège social financé en investissement par les produits financiers des ESMS et en exploitation par les quotes-parts de ces mêmes ESMS pour combler le passif de sa gestion non contrôlée. Les nouveaux locaux du siège feront l’objet d’une location qui devrait être très coûteuse. Quelle doit être notre attitude dans un tel cas ?
Si le siège social a été financé en investissement et en fonctionnement par les ESMS, comme cela a été précisé à la question précédente, cette cession d’actif doit rester au bilan propre du siège et devrait renforcer l’autofinancement des ESMS, notamment, par des comptes de liaison investissement.
Cette cession d’actif ne peut en aucun cas combler le passif de la gestion non contrôlée.
Le passage à la location peut être déclaré inopposable aux financeurs au titre d’un ou plusieurs motifs prévus à l’article R. 314-22 du CASF.
44. Les produits financiers peuvent financer les frais de siège et réduire le montant des quotes-parts des établissements sociaux et médico-sociaux. Comment doit-on procéder en cas de gestion de trésorerie centralisée au niveau de l’association ?
L’article R. 314-95 du CASF vise à garantir la transparence et la traçabilité des produits financiers des établissements et des services sociaux et médico-sociaux (ESMS).
La transmission des comptes annuels consolidés (bilan, compte de résultat et annexe) de l’organisme gestionnaire prévue de façon désormais claire par loi du 2 janvier 2002 (V de l’article L. 314-7 du CASF) et l’article R. 314-100 du CASF va permettre à l’autorité de tarification d’identifier l’existence de ces produits financiers au compte 76 du compte de résultat consolidé.
La ventilation de ces produits financiers entre les ESMS et les autres activités devrait reposer sur l’encours bancaire et les flux monétaires annuels de ces différentes entités budgétaires et financières puisque les fonds propres du bilan ont normalement permis de financer les investissements et ne sont plus disponibles.
La transmission du tableau des mouvements des comptes de liaison en application de l’article R. 314-82 du CASF et conformément à l’annexe 9 de l’arrêté du 22 octobre 2003 doit permettre d’identifier les flux de trésorerie.
L’article R. 314-95 du CASF sur les produits des placements financiers des trésoreries des établissements et des services sociaux et médico-sociaux (et seulement de ces derniers) permet soit la constitution d’une provision réglementée qui accroît la capacité d’autofinancement des investissements desdits établissements et services sociaux et médico-sociaux, soit le financement des frais de siège social agréé.
La circulaire DGAS/5B no 2001-605 du 10 décembre 2001 relative aux placements financiers des fonds de trésorerie des établissements sociaux et médico-sociaux gérés par des associations et des fondations présente les écritures comptables qu’il convient de passer pour la constitution d’une provision réglementée sur réserves des plus-values nettes d’actif circulant. L’arrêté du 14 novembre 2003 relatif au plan comptable des établissements sociaux et médico-sociaux privés a créé les comptes nécessaires.
Ni les produits financiers des trésoreries des établissements et des services sociaux et médico-sociaux, ni cette provision réglementée ne constituent des fonds propres associatifs.
Sur cette question, l’arrêt no 244107 du 29 juillet 2002 du Conseil d’Etat statuant au contentieux (ministre de l’emploi et de la solidarité c/ association « Entraide solidarité handicap 89, ex-APAJH de l’Yonne) a mis fin à la suspension par le tribunal administratif de Dijon dans le cadre d’un référé et statué au fond sur trois arrêtés préfectoraux dont l’un demandait le reversement des produits financiers réalisés sur les trésoreries des établissements et des services sociaux et médico-sociaux ayant fait l’objet d’une fermeture administrative.
Les placements financiers de fonds publics par une association ne font des produits financiers ainsi réalisés ni des fonds privés, ni des fonds associatifs.
Les chambres régionales des comptes lors de contrôles sur des associations ont fait des observations sur les mauvaises imputations entre les fonds propres de l’association dans sa partie non contrôlée et les fonds devant être affectés aux établissements : « Sans méconnaître le fait que l’association, qui comprend un siège et un établissement, constitue une seule entité juridique, la chambre ne peut donc que recommander que les opérations de ventilation entre les valeurs propres de l’association et celles qui reviennent au centre d’hébergement soient menées à bien dans les meilleurs délais et justifiées de manière précise. » (Observations définitives arrêtées par la chambre régionale des comptes de Bourgogne dans sa séance du 11 février 2003 à la suite du contrôle des comptes et de l’examen de la gestion de l’association Saint-Nicolas accueil)
Dans ces observations, la chambre régionale des comptes de Bourgogne demande l’affectation d’une partie des fonds associatifs dans le bilan propre de l’établissement : « L’explication donnée, selon laquelle ces imputations ont été effectuées au moment de la construction alors qu’il n’y avait pas encore de distinction comptable entre les deux sections (siège et établissement), ne peut cependant pas justifier la pérennisation d’une telle anomalie, les subventions d’investissement versées pour la construction ne concernant pas l’association « support » mais le « centre », puisque la valeur des constructions figure, à l’actif de cette dernière section. »
Pour conclure sur cette question, il faut rappeler que les dispositions de l’article R. 314-95 du CASF ne sont pas pénalisantes pour les établissements et le gestionnaire puisqu’elles permettent d’autofinancer les investissements ou de financer les frais de siège.
45. Peut-on dans le cadre de l’article R. 314-95 du CASF utiliser les produits financiers, non pas pour atténuer les charges brutes du siège social autorisé, mais pour accroître l’autofinancement d’un projet d’investissement dans un ESMS ?
Oui !
Les produits financiers imputés au compte 76 sont alors compensés par une dotation au compte 687462 : Dotations aux provisions réglementées : réserves des plus-values nettes d’actif circulant.
Aussi, en section d’investissement et au bilan du siège social autorisé, le compte 14862 : Provisions réglementées : réserves des plus values nettes d’actif circulant, peut être constitué.
Un compte de liaison investissement entre ce siège social autorisé et un ESMS permet d’apporter à ce dernier l’autofinancement de son projet.
Cette modalité d’affectation des produits financiers peut être combinée avec celle qui consiste à les laisser en recettes atténuatives des frais de siège social à répartir entre les ESMS.
En effet, la partie stable des produits financiers (mesurée sur les trois dernières années par exemple) pourrait venir en diminution des charges du siège social à répartir entre les ESMS, tandis que la partie variable pourrait être imputée en provision réglementée relative aux cessions d’actif circulant.
46. Une association nous propose d’utiliser les excédents commerciaux de ses CAT et l’excédent de son siège social pour solder un compte de report à nouveau déficitaire constaté lors de la fermeture d’un centre équestre qu’elle gérait par ailleurs. Est-ce possible ?
Les excédents commerciaux des CAT ne pouvaient pas par le passé être utilisés à cet objet.
Les excédents commerciaux des CAT doivent être affectés dans l’intérêt de leurs travailleurs handicapés et en application combinée des articles R. 314-129 et R. 314-51 du CASF.
Les résultats du siège social autorisé doivent être affectés en application de l’article R. 314-51 du CASF. Ces résultats et leurs comptes d’affectation doivent apparaître au bilan propre du siège social.
Ce bilan propre doit être conforme au modèle de bilan fixé par l’annexe 4 de l’arrêté du 22 octobre 2003.
Le résultat de l’exercice et le résultat cumulé des exercices antérieurs non affecté apparaissent respectivement au compte 1201 ou 1291 : Résultat sous contrôle de tiers financeurs (excédent ou déficit de l’exercice) et au compte 115 : Résultat sous contrôle de tiers financeurs. Ils ne peuvent pas contribuer à solder le compte 119 relatif à la gestion des activités non ESMS.
47. Pouvez-vous préciser l’articulation entre la procédure d’avis sur le montant d’une quote-part de frais de siège (compte 6556) d’un établissement et l’approbation par groupes fonctionnels de ses dépenses ?
En effet, vous approuvez globalement le groupe fonctionnel III des dépenses qui englobe le compte 6556.
Contrairement au compte 657 pour les CHRS où, en cas de subventions à des activités d’insertion par l’économique faites en application de l’article R. 314-154 du CASF, les montants desdites subventions doivent être explicitement précisés y compris dans l’arrêté tarifaire, le montant du compte 6556 n’a pas à être obligatoirement précisé.
Votre avis, prévu à l’article R. 314-91 du CASF, vous permet, d’une part, de justifier en partie le montant global du groupe fonctionnel III et, d’autre part, vous permet de caractériser cette dépense au regard d’un ou plusieurs des critères prévus à l’article R. 314-22 du CASF. Votre avis sur cette dépense peut alors être repris dans le cadre de la procédure contradictoire relative aux propositions budgétaires de l’établissement que vous devez tarifer.
En l’absence d’un avis sur la quote-part de frais de siège dans le cadre de la procédure de l’article R. 314-91 du CASF ou au cours de la procédure contradictoire relative à l’établissement, l’approbation globale du groupe III permet au gestionnaire de procéder en cours d’exercice à des virements de crédits au bénéfice de ce compte 6556, et ce dans la limite du montant notifié par l’autorité administrative compétente sur le siège social agréé.
En application du II de l’article R. 314-91 du CASF, si une autorité de tarification d’un établissement retient explicitement la quote-part de frais de siège notifiée par l’autorité administrative compétente sur le siège social agréé, la fixation de cette dépense n’est alors pas soumise à la procédure contradictoire prévue aux articles R. 314-22 à R. 314-24 du CASF.
48. Qui décide de l’affectation des résultats du siège social autorisé ?
En application de l’article R. 314-94 du CASF, les résultats du siège social autorisé sont affectés selon les modalités précisées à l’article R. 314-51.
C’est à l’autorité administrative de tarification du siège que revient la décision d’affectation si le siège est majoritairement financé par des quotes-parts prises en charge par les ESMS.
En cas de mise en oeuvre de l’article R. 314-93 relatif à la fixation d’un pourcentage de prélèvement pour cinq ans, la décision est prise par la personne morale gestionnaire qui doit effectuer cette affectation des résultats toujours selon les modalités précisées à l’article R. 314-51.
49. Dans la détermination du résultat du siège agréé devons-nous prendre en compte les quotes-parts résultant de l’application de la nouvelle réglementation ou celles effectivement versées par les établissements ?
Il convient de prendre en compte les quotes-parts résultant de l’application de la réglementation.
La prise en compte des quotes-parts effectivement versées aurait pour conséquence de reporter et faire supporter le probable déficit du siège, compte tenu de ce manque de recettes, sur les établissements qui ont correctement pris en compte lesdites quotes-parts.
50. La nouvelle réglementation prévoit de calculer sur la base de leur premier budget prévisionnel la quote-part des nouveaux établissements récemment ouverts ou qui vont ouvrir. Comment procéder en cas d’extension d’un établissement ?
En cas d’extension, la quote-part doit se calculer sur la base du dernier exercice clos majoré de l’incidence financière de ladite extension.
51. Pour accorder l’autorisation de frais de siège, vous nous avez demandé de surseoir à l’obligation de mise en conformité des statuts de l’association en application de l’article 98 (R. 314-97 du CASF). N’y a-t-il pas un risque en cas de fermeture d’un établissement de ne pas pouvoir récupérer les autres financements publics non mentionnés à l’article L. 313-19 du CASF ?
Rappelons que cet article 98 (R. 314-97 du CASF) ne constitue pas l’article d’application de l’article L. 313-19 du CASF. C’est le décret no 2004-125 du 9 février 2004 (cf. note 1) , modifié par le décret no 2004-297 du 26 mars 2004 (cf. note 2) qui a été pris en application de cet article du CASF. En effet, c’est ce second décret (articles D. 313-17 et D. 313-18 du CASF) qui précise les modalités de revalorisation des subventions d’investissement et des excédents d’exploitation affectés à l’investissement qu’un établissement ou service relevant du I de l’article L. 312-1 du code précité géré par une personne morale de droit privé doit reverser, en cas de fermeture définitive, en application de l’article L. 313-19 du code de l’action sociale et des familles.
Les postes d’un bilan mentionné au premier alinéa de cet article 98 (R. 314-97 du CASF) ne constituent pas des fonds propres. Bien au contraire, ce sont des financements publics qui ont été apportés dans le cadre de la tarification. Il y est fait aussi référence à d’autres provisions non utilisées que celles visées à l’article L. 313-19 du CASF, comme les provisions pour congés à payer et les charges sociales et fiscales y afférentes.
Enfin, cet article 98 (R. 314-97 du CASF) traite de la question des amortissements cumulés constitués grâce aux dotations prises en compte dans le calcul des tarifs administrés.
Le champ de l’article 98 (R. 314-97 du CASF) est donc différent de celui de l’article L. 313-19 du CASF, même s’il y a des recoupements et des rappels nécessaires à la cohérence du dispositif. Comme les articles abrogés qu’il remplace, cet article 98 (R. 314-97 du CASF) traite des fermetures partielles et des transformations importantes.
En effet, cet article 98 (R. 314-97 du CASF) reprend les principales dispositions de l’article 7 du décret no 61-9 du 3 janvier 1961, de l’article 18 du décret no 88-279 du 24 mars 1988 et de l’article 47 du décret no 99-317 du 26 avril 1999 qui ont été abrogées par l’article 170 du décret du 22 octobre 2003.
Aussi, l’article 98 (R. 314-97 du CASF) n’oblige pas les organismes gestionnaires de droit privé à adopter des statuts types. Il précise seulement les conditions financières en matière de prise en compte de certaines charges dans le calcul des tarifs financés par les pouvoirs publics. L’association gestionnaire est donc libre de ne pas les accepter au risque de rendre inopposable aux financeurs certaines de ses demandes financières.
Il convient enfin de ne pas confondre la clause statutaire afférente à la dissolution de l’association gestionnaire et une clause relative à la fermeture d’un établissement alors que l’association peut continuer à en gérer d’autres.
Ces articles des décrets abrogés précités ont fait l’objet de nombreux recours de la part d’associations gestionnaires conduites à devoir fermer des établissements. Les requérants invoquaient à chaque fois le respect de la liberté associative et aussi le respect du droit de propriété. Le conseil d’Etat les a toujours rejetés (association d’aide matérielle et intellectuelle aux personnes inadaptées contre préfet de la Sarthe, Conseil d’Etat statuant au contentieux no 84-235 séance du 14 octobre 1992, arrêt no 120228 du 17 janvier 1997, ministre de la solidarité de la santé et de la protection sociale contre association « Vivre à Couret » et commune de Couret, arrêt no 244107 du 29 juillet 2002, ministre de l’emploi et de la solidarité association contre « Entraide solidarité handicap 89 » ex-APAJH de l’Yonne, arrêt no 253629 du 19 novembre 2003, association familiale pour l’éducation et la mise au travail des adolescents et adultes inadaptés [AFETAAI], arrêt no 237713 du 21 novembre 2003, association les Tournelles).
Ces jurisprudences considèrent que l’absence des dispositions statutaires prévues ne peut exonérer la personne morale privée gestionnaires des obligations de reversement des financements publics. C’est donc fort de ces jurisprudences relatives à l’article 7 du décret no 61-9 du 3 janvier 1961 et à l’article 18 du décret no 88-279 du 24 mars 1988, qui peuvent être transposées à l’article 98 (R. 314-97 du CASF) qu’il est apparu possible de surseoir à l’obligation de mise en oeuvre rapide de cet article sachant qu’une ordonnance de simplification du droit devrait modifier l’article L. 313-19 afin de rendre sans objet l’article 98 qui pourra alors être abrogé.
52. Les produits financiers des trésoreries des ESMS ayant été parfois utilisés en partie ou en totalité pour couvrir des dépenses de fonctionnement imputées sur d’autres entités budgétaires comme celle dénommée « vie statutaire », devons nous réintégrer ces dépenses dans le siège social autorisé de façon concomitante aux produits financiers ?
Oui, à condition que ces charges correspondent à des services rendus aux ESMS ou aux missions d’un siège et qu’elles ne puissent pas être qualifiées d’abusives, d’excessives ou d’inopposables aux financeurs. (Voir réponse à la question suivante.)
Cela ne doit pas conduire à annuler les économies d’échelle prévues lors de l’autorisation du siège.
53. Quelles sont les catégories de dépenses que le siège social, soit ne peut pas prendre en charge, soit qui ne peuvent pas entrer dans le calcul des quotes-parts de frais de siège imputables aux établissements et services sociaux et médico-sociaux ?
Il est difficile d’en dresser une liste exhaustive.
Des rapports des juridictions financières, d’experts-comptables judiciaires, de l’IGAS et des MIRICE des DRASS-DDASS, le rapport 2002 du service central de prévention de la corruption (SCPC) consacré aux dérives du monde associatif (cf. note 3) , le rapport 2003 du service central de prévention de la corruption (SCPC) (cf. note 4) (cf. note 5) en partie consacré aux insuffisances du contrôle interne dans les associations, permettent cependant de dresser une liste de dépenses ne pouvant pas être prises en compte dans le calcul des quotes-parts de sièges sociaux à répartir sur les établissements et services sociaux et médico-sociaux.
Il peut donc être mentionné :
- les rémunérations des administrateurs ;
- l’assurance responsabilité civile des administrateurs ;
- les avantages en nature des personnels de l’éducation nationale détachés ou mis à disposition dans les sièges sociaux ;
- la prise en charge directe des cotisations personnelles ou les remboursements de ces cotisations à une mutuelle de retraite complémentaire ouvrant droit à des déductions fiscales individuelles des personnels de l’éducation nationale mis à disposition ou détachés dans les sièges sociaux ou les établissements sociaux et médico-sociaux ;
- les accords transactionnels extra conventionnels relatifs aux licenciements des cadres salariés ;
- les avantages retraite - pension civile - extra conventionnels relatifs aux cadres salariés ;
- les publications externes de l’association et les frais de communication visant à promouvoir l’action de l’association dans son ensemble ;
- les manifestations associatives (assemblée générale, colloques), et les frais de représentation ;
- les dépenses refusées par les autorités de tarification dans les ESMS ;
- les déficits d’exploitation des activités non contrôlées ;
- les charges afférentes à l’utilisation de locaux associatifs par des administrateurs ou des cadres salariés à des fins privées lorsque ces locaux sont habituellement utilisés pour des activités, soit non contrôlés, soit partiellement financées par les ESMS dans le cadre, par exemple, de séjours de rupture, de séjours thérapeutiques, de classes vertes ou de classes de neige... ;
- les frais d’avocat relatifs aux actions en justice propres à la vie associative et à la vie statutaire ;
- les actions revendicatives de l’association (manifestations, actions en justice) ;
- les véhicules de fonction des administrateurs ;
- les frais de personnels relatifs à des secrétariats et des cabinets du président ou de certains membres du bureau de l’association ;
- les frais de déplacement et de réception des personnes étrangères au siège ;
- les téléphones portables et forfaits communication des administrateurs ;
- les ordinateurs portables des administrateurs ;
- les mobiliers de bureau, ordinateurs, imprimantes localisées aux domiciles des administrateurs ;
- les quotes-parts des factures de téléphone au domicile des administrateurs
- les aides sociales facultatives ou extralégale en faveur des personnels, des usagers ou de leur famille.
Certaines de ces dépenses, dans diverses affaires, ont été estimées par des procureurs de la République comme relevant de l’abus de bien social devant leur être signalé en application, notamment, de l’article 40 du code pénal. D’autres dépenses ont été estimées par les juridictions financières et les corps d’inspection comme mettant en cause la « gestion désintéressée ». Aussi, ces dépenses ne peuvent donc même pas être imputées sur un budget appelé « vie statutaire ».
54. Quels principes doivent présider à la répartition des charges communes entre d’une part les établissements et le siège social et, d’autre part, le siège et le budget « vie statutaire » ?
Le SCPC dans des fiches de pré-contrôle pour les associations et les fondations publiées dans son rapport 2003 préconise d’éviter la multiplication des structures car celle-ci fait perdre la lisibilité immédiate de l’ensemble des frais.
La multiplication des structures entraîne en effet le risque de la duplication des remboursements de frais, salaires, primes et avances.
Le SCPC souligne que le paiement par carte bancaire d’association comporte le risque d’un double paiement par carte et remboursements sur pièce. Vous devez donc prévoir des contrôles en la matière.
En particulier, le service central de prévention de la corruption recommande aux associations de se doter d’un guide des contrôles de gestion interne. Le 4o de l’article R. 314-88 du CASF et l’arrêté du 10 novembre 2003 imposent aussi son élaboration.
Vous devez donc vous assurer de l’existence et de la pertinence de ce document.
Par ailleurs, l’article R. 314-99 du CASF vous accorde un « droit de suite ».
NOTE (S) :
(1) Décret no 2004-125 du 9 février 2004 relatif à la revalorisation des subventions d’investissement et des excédents d’exploitation affectés à l’investissement mentionnés à l’article L. 313-19 du code de l’action sociale et des familles (JO no 35 du 11 février 2004, p. 2779).
(2) Décret no 2004-297 du 26 mars 2004 portant modification du décret no 2004-125 du 9 février 2004 relatif à la revalorisation des subventions d’investissement et des excédents d’exploitation affectés à l’investissement mentionnés à l’article L. 313-19 du code de l’action sociale et des familles (JO no 76 du 30 mars 2004, p. 6052).
(3) Service central de prévention de la corruption, rapport 2002 au Premier ministre et au garde des sceaux, ministre de la justice, les éditions des Journaux officiels, mai 2003.
(4) www.justice.gouv.fr/publicat/scpc2003.
(5) Synthèse de ces rapports 2002 et 2003 du SCPC en annexes.