Circulaire DGAS/1C n° 2005-152 du 14 mars 2005 relative à la compétence de l’État et aux prévisions de dépenses en 2005 en matière d’aide sociale
NOR : SANA0530121C
Date d’application : immédiate.
Textes de référence : articles L. 111-3, L. 122-1, L. 121-7 (1o, 4o et 5o ) du code de l’action sociale et des familles.
Textes abrogés ou modifiés : circulaire DGAS/MAS/2004/150 du 30 mars 2004 relative au financement de l’aide sociale Etat en 2004 (chapitre 46-36, articles 10 et 30).
Annexes :
Une présentation graphique de la répartition des compétences entre les départements et l’État en matière d’aide sociale ;
Un mode d’emploi du tableau à remplir ;
Un tableau Excel à compléter pour chaque département et à renvoyer par les DRASS à la DGAS.
La ministre déléguée à l’intégration, à l’égalité des chances et à la lutte contre l’exclusion à Mesdames et messieurs les préfets de région, directions régionales des affaires sanitaires et sociales, Mesdames et messieurs les préfets de département, directions départementales des affaires sanitaires et sociales.
Je vous prie de trouver ci-joint :
Un tableau concernant les prévisions de dépenses d’aide sociale de l’État en 2005, pour chaque département et chaque région.
Ces renseignements sont indispensables à la justification des besoins budgétaires prévisionnels dans le cadre de l’exécution budgétaire 2005 et de la préparation du projet de finances initiale pour 2006. Après l’avoir rempli avec le concours des DDASS, chaque DRASS renverra ce tableau à la DGAS (au plus tard le vendredi 1er avril, exclusivement par courriel, à l’adresse de messagerie DGAS-PILE-MAS-AID-SOC de la liste d’adresses globale du ministère) ;
Un rappel des règles fondant la compétence de l’État en matière d’aide sociale.
Cette compétence est limitée aux personnes sans domicile fixe. En l’absence de domicile de secours d’un particulier, la compétence en matière d’aide sociale n’est pas celle de l’État, mais celle du département de résidence. Vous êtes invités à vérifier que les dépenses actuellement affectées à l’État répondent rigoureusement à ces critères édictés par le code de l’action sociale et des familles et à solliciter la prise en charge directe par le département des dépenses qui s’avéreraient lui incomber.
A. - PRÉVISIONS DE DÉPENSES D’AIDE SOCIALE
DE L’ÉTAT EN 2005 (TABLEAUX À REMPLIR)
Dans la nomenclature budgétaire du programme « Politiques en faveur de l’inclusion sociale », les dépenses d’aide sociale de l’État sont imputées à l’article d’exécution 13 du chapitre 39-03 :
- paragraphes 21 à 23 (allocations et prestations diverses [ex-article 10 du chapitre 46-36]) ;
- paragraphes 31 à 33 (dépenses d’allocations supplémentaires en faveur des ressortissants de l’aide sociale [ex-article 20 du chapitre 46-36]) ;
- paragraphes 41 à 43 (aide sociale [ex-article 30 du chapitre 46-36]).
Il est demandé à chaque DRASS de fournir, pour chacun des départements de la région, les données figurant dans le tableau ci-joint, qui se divise en trois parties :
- l’une sur le financement des allocations d’aide sociale de l’État ;
- la deuxième sur le financement des prestations d’aide sociale des personnes âgées sans domicile fixe ;
- la dernière sur le financement des prestations d’aide sociale des personnes handicapées sans domicile fixe.
Doivent être remplies les zones du tableau figurant en vert, par frappe directe ou par sélection dans un menu déroulant selon les cas.
Le fichier Excel comporte 9 feuilles. La première, qui constitue la synthèse régionale, est remplie automatiquement par addition des 8 autres, qui concernent les départements. Doivent être remplies autant de feuilles que votre région comporte de départements.
Pour chacune des trois parties de la feuille Excel, il vous est demandé d’indiquer le nombre de bénéficiaires au 1er janvier 2004 (colonne A), ainsi que les fins de droits (colonne B) et les ouvertures de droits (colonne C) intervenues au cours de l’année.
Par calcul automatique, le tableau indique alors le nombre de bénéficiaires au 1er janvier 2005 (colonne D = A - B + C) ainsi que le nombre moyen de bénéficiaires en 2004 (colonne E = (A + D)/2).
Les colonnes F et G servent à recueillir, d’une part, le montant des dettes que vous avez éventuellement constatées au 31 décembre 2004 et, d’autre part, la prévision de dépenses 2005. Cette prévision doit être établie en année pleine, pour quatre trimestres, en excluant les insuffisances 2004 qui auront été mentionnées dans la colonne précédente.
À partir des autres données du tableau, la colonne H (= G/D) calcule automatiquement le coût prévisionnel moyen de chaque prestation pour 2005. Pour ce faire, il est fait l’hypothèse que le nombre de bénéficiaires moyen de l’année 2005 sera égal au nombre de bénéficiaires constaté au 1er janvier.
1. Les allocations
Il s’agit des trois allocations suivantes : allocation différentielle, allocation simple à domicile et allocation supplémentaire. Dans la nomenclature du chapitre 39-03, elles sont classées respectivement aux § 22, 23 et 41 de l’article 13 de la nomenclature d’exécution. Chacune d’elles fait l’objet d’une ligne dans le tableau.
L’allocation différentielle étant une allocation de maintien de droits à des prestations aujourd’hui disparues, le nombre de ses bénéficiaires ne saurait augmenter. Il diminue au contraire d’année en année, au fur et à mesure que les personnes concernées accèdent aux prestations de handicap actuelles ou à une pension de retraite.
Ces trois allocations nécessitent une révision fréquente des droits des bénéficiaires. Les deux questions qui vous sont posées sous la première partie du tableau rappellent cette nécessité. Vous sélectionnerez dans les menus déroulants la réponse adéquate.
2. L’hébergement et les autres prestations d’aide sociale des personnes âgées sans domicile fixe (article d’exécution 13, § 41)
Les deuxième et la troisième parties du tableau demandent de répartir les bénéficiaires par type de prestations prises en charge, notamment pour les prestations d’hébergement, le type d’établissement fréquenté.
La première et la deuxième lignes concernent respectivement, pour les personnes âgées, les maisons de retraite qui n’ont pas encore appliqué la réforme de la tarification et les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes qui appliquent cette réforme.
La dernière ligne recense les bénéficiaires des autres prestations. Il peut s’agir d’aide ménagère, de frais de repas ou de la participation au tarif « perte d’autonomie » qui est prévue par le premier alinéa de l’article L. 232-8 et par l’article L. 232-11 du code de l’action sociale et des familles. L’aide sociale de l’Etat ne doit prendre en charge cette participation, à la place de l’aide sociale départementale, que lorsque la commission d’admission siégeant en formation plénière a établi, conformément à l’article L. 111-3 dudit code, qu’il s’agit d’une personne pour laquelle aucun domicile fixe ne peut être déterminé.
3. L’hébergement et les autres prestations d’aide sociale des personnes handicapées sans domicile fixe (article d’exécution 13, § 42)
La troisième partie du tableau consacrée aux personnes handicapées sans domicile fixe demande de répartir les bénéficiaires en quatre lignes :
- l’allocation compensatrice tierce personne ;
- l’hébergement en foyer d’accueil médicalisé ;
- l’hébergement en foyer sans dispensation de soins par l’établissement ;
- les autres prestations.
B. - RAPPEL DES RÈGLES FONDANT LA COMPÉTENCE
DE L’ÉTAT EN MATIÈRE D’AIDE SOCIALE
1. L’allocation différentielle
L’allocation différentielle a été instituée par la loi no 75-534 du 30 juin 1975 d’orientation en faveur des personnes handicapées (art. 59, aujourd’hui codifié à l’art. L. 241-2 du code de l’action sociale et des familles). L’allocation différentielle est une allocation garantissant la conservation du montant des droits acquis aux bénéficiaires de prestations de l’ancienne législation qui ne remplissaient pas les conditions d’octroi des allocations créées par la loi du 30 juin 1975. Cette allocation a un caractère résiduel.
Il faut veiller à réviser chaque année les droits des bénéficiaires de l’allocation différentielle. Dans chaque région, les départements qui comptent le plus grand nombre de bénéficiaires de cette allocation doivent procéder à une analyse détaillée des raisons de cette situation.
L’allocation différentielle doit être supprimée dès que le bénéficiaire ne remplit plus les conditions de l’ancienne allocation au titre de laquelle il a obtenu l’allocation différentielle. Ainsi, les anciens bénéficiaires de l’allocation de compensation aux grands infirmes travailleurs doivent justifier d’un « travail régulier constituant l’exercice normal d’une profession et comportant une rémunération mensuelle au moins égale au minimum de la pension de vieillesse... » pour pouvoir conserver le bénéfice de l’allocation différentielle. De même, le versement de l’allocation différentielle au titre d’une ancienne majoration spéciale pour aide constante d’une tierce personne suppose la justification de cette aide constante.
D’une façon générale, il convient d’inviter tous les bénéficiaires de l’allocation différentielle à saisir la COTOREP en vue d’obtenir la reconnaissance de la qualité de personne handicapée dans la législation actuellement en vigueur. L’accès aux allocations actuelles, plus favorables, entraîne en principe la suppression concomitante de l’allocation différentielle.
2. L’allocation simple de l’aide sociale à domicile
des personnes âgées
L’allocation simple de l’aide sociale à domicile des personnes âgées est prévue par l’article L. 231-1 du code de l’action sociale et des familles. Il s’agit d’une allocation de base non contributive de vieillesse, versée aux personnes âgées qui se trouvent, à l’âge de la cessation d’activité, sans droit d’aucune sorte à une pension de retraite.
Cette allocation simple est, au maximum, du même montant que l’allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS) : 246,35 euros au 1er janvier 2005. Son montant peut toutefois être inférieur. Cette allocation étant soumise à la mise en jeu de l’obligation alimentaire, la commission d’admission à l’aide sociale peut décider de réduire, voire de refuser l’allocation simple, compte tenu de l’aide alimentaire que la personne peut recevoir de ses débiteurs d’aliments.
L’allocation simple à domicile est complétée, comme les autres allocations de base de vieillesse, par l’allocation supplémentaire du fonds de solidarité vieillesse (dont le paiement est prévu aux § 31 à 33 de l’article d’exécution 12 du chapitre 39-03), de façon à garantir le bénéfice du minimum vieillesse (599,49 euros par mois au 1er janvier 2005).
Il est rappelé que l’allocation simple est subsidiaire par rapport à l’allocation spéciale vieillesse (ASV) prévue à l’article L. 814-1 du code la sécurité sociale. L’ASV constitue la voie d’accès normale au minimum vieillesse pour les personnes qui n’ont pas de droit à une pension de retraite au titre d’une activité professionnelle. Ce n’est que lorsque la Caisse des dépôts et consignations, qui gère l’ASV, en refuse le bénéfice à une personne que celle-ci peut être conduite à demander l’allocation simple à domicile de l’aide sociale aux personnes âgées.
Vous devez donc vérifier systématiquement que les dossiers de toutes les personnes à qui l’État sert cette allocation comportent une décision de la Caisse des dépôts et consignations leur refusant le bénéfice de l’ASV. Dans le cas contraire, l’intéressé doit être invité à déposer un dossier de demande d’ASV.
3. Les dépenses d’aide sociale des personnes sans domicile fixe
Les prestations d’aide sociale relèvent par nature des départements. Leur imputation, par exception, au budget de l’État obéit à des règles strictes (voir schéma ci-joint et tableau ci-dessous).
3.1. Rappel des dispositions légales
Le code de l’action sociale et des familles (CASF)
distingue trois situations :
| Situation no 1. Personnes qui ont un domicile de secours, acquis par une résidence pendant trois mois dans un département postérieurement à leur majorité. | Situation no 2. Personnes qui n’ont pas de domicile de secours mais qui ne sont pas sans domicile fixe et qui résident dans le département au moment de la demande d’admission. | Situation no 3. Personnes sans domicile de secours et pour lesquelles « aucun domicile fixe ne peut être déterminé ». |
| Compétence département | Compétence département | Compétence État |
| CASF L. 122-1 (1er alinéa) et L. 122-2 |
CASF L. 122-1 (2e alinéa) | CASF L. 111-3 |
| Illustration : - personne âgée : décision de la commission centrale d’aide sociale no 020859, Mme S... du 4 avril 2003 (cahier de jurisprudence no 2003.3, disponible sur intranet : http ://doc.intranet.sante.gouv.fr/textoffi/boccas/index.htm). - personne handicapée : décision de la CCAS no 012452, Mlle F... du 16 avril 2002 (cahier de jurisprudence no 2002.5). |
Illustration : - décision de la CCAS no 992177, M. B... du 29 mars 2002 (cahier de jurisprudence no 2002.4) : une personne âgée sans domicile de secours résidant dans une maison de retraite réside dans le département où se situe cet établissement. Il est de la compétence du département de résidence de financer les frais d’hébergement. |
Quand le département doit-il payer ?
Dans la quasi-totalité des cas, les dépenses d’aide sociale sont à la charge d’un département :
- soit du département où l’intéressé a son domicile de secours (situation no 1 dans le tableau ci-dessus) ;
- soit du département où il réside au moment où il dépose sa demande d’aide sociale (situation no 2). Cette compétence du département de résidence doit être soulignée. Si une personne sans domicile de secours vit dans un établissement et demande une prestation d’aide sociale, elle est à la charge du département où elle réside et non pas à la charge de l’État.
Vous veillerez particulièrement à la bonne application des règles fondant la compétence du département de résidence aux personnes bénéficiaires d’une allocation compensatrice de tierce personne (ACTP) ou de la prise en charge d’une aide ménagère ou de frais de repas. Il convient de demander aux bénéficiaires de préciser leur adresse actuelle et la date depuis laquelle elles y résident. S’il s’agit d’un domicile privé ou d’un établissement autre que ceux accueillant des personnes sans domicile fixe (centres d’hébergement et de réinsertion sociale, etc.), ces personnes ne sont plus des personnes sans domicile fixe. L’absence de domicile de secours, qui peut tenir notamment à ce que le séjour en établissement n’est pas acquisitif d’un domicile de secours, ne fait pas obstacle à la compétence du département, fondée sur la résidence.
Quand l’État doit-il payer ?
La loi ne prévoit un financement par l’État que pour les personnes sans domicile fixe (situation no 3).
Qui décide que l’État doit payer ?
La commission d’admission à l’aide sociale siégeant en formation plénière est seule compétente pour en décider.
Il n’appartient ni au préfet, ni au président du conseil général de décider seuls que la situation d’une personne répond à la définition de l’absence de domicile fixe prévue par l’article L. 111-3 du CASF. Cette imputation à l’État de dépenses d’aide sociale qui normalement relèvent du département a lieu uniquement par décision de la commission d’admission à l’aide sociale siégeant dans la formation plénière mentionnée aux articles L. 111-3 et L. 131-5 (6e alinéa) du CASF.
Cette procédure demeure actuellement en vigueur. Le projet de simplifier les procédures d’admission à l’aide sociale par la suppression des commissions d’admission, tel qu’il est prévu par l’article 72 de la loi no 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, n’a pas été directement réalisé par cette loi. Celle-ci habilite seulement le Gouvernement à prendre avant juin 2005 par ordonnance les mesures nécessaires à cette réforme. Vous serez informés en temps utile de la nouvelle procédure d’imputation à l’État des dépenses d’aide sociale engagées en faveur des personnes mentionnées à l’article L. 111-3 du CASF.
Dans les départements qui demandent des financements supplémentaires pour de nouveaux bénéficiaires pris en charge en 2004, il convient que vous justifiiez que cette procédure a été respectée. Le dossier doit comporter une décision de la commission d’admission comprenant à la fois des représentants de l’État et des représentants du département, imputant la dépense à l’État.
3.2. Rappel de quelques situations particulières
et de leurs conséquences juridiques
« L’errant peut devenir sédentaire, notamment à la fin de sa vie. »
Cette citation est extraite de la décision de la commission centrale d’aide sociale (CCAS) no 022446 PCP75/PCG95 du 23 décembre 2003 dans le cahier de jurisprudence de l’aide sociale (CJAS) de mai-juin 2004 BO no 2004/3 (voir sur l’intranet : http ://doc.intranet.sante.gouv.fr/textoffi/boccas/index.htm). La CCAS juge dans cette décision qu’une personne qui précédemment était sans domicile fixe et qui s’établit dans une maison de retraite réside dans cet établissement. Si elle demande l’aide sociale, elle répond à la condition de résidence dans le département, au sens de la situation no 2 du tableau ci-dessus. Le département doit la prendre en charge.
Selon la CCAS, différentes sont l’admission d’une personne sans domicile fixe « dans un centre d’hébergement ou dans un autre établissement d’accueil temporaire, voire prolongé, spécifiquement destiné aux errants » et l’admission d’une « personne même à l’origine dépourvue de domicile fixe ou de résidence stable, qui se trouve (...) accueillie de manière prolongée, stable et régulière dans un établissement social tel une maison de retraite. Dans ce cas, la personne réside bien à la maison de retraite où elle est domiciliée pour ses déclarations fiscales, sociales, où elle reçoit son courrier, où elle a sa ligne de téléphone ».
« Aucune disposition n’exclut clairement, dans ce cas, la prise en compte financière par le département de résidence des dépenses de prestations d’aide sociale ultérieurement demandées... », estime la commission centrale d’aide sociale. L’Etat n’a pas à prendre en charge les frais d’hébergement des personnes âgées qui se trouvent dans cette situation.
Rentrer de l’étranger en vue de prendre sa retraite en France n’est pas un cas de prise en charge par l’Etat.
Un cas revient périodiquement, mettant certains services déconcentrés de l’Etat dans l’embarras. Les faits se présentent souvent ainsi : une personne âgée de nationalité française ayant séjourné de nombreuses années à l’étranger, parfois même durant toute sa vie active dans le cas d’un religieux missionnaire, rentre en France pour être hébergée dans une maison de retraite. Elle demande le bénéfice de l’aide sociale.
Cette personne n’est pas une personne sans domicile fixe. Elle ne relève donc pas d’une prise en charge par l’Etat. Ses frais d’hébergement sont à la charge du département où, en tant que pensionnaire de l’établissement, elle réside au moment où elle établit sa demande d’aide sociale. (Voir décision de la CCAS no 880753/Nord du 2 février 1990 et no 930409/Hérault du 20 juin 1994 publiés dans le recueil « Eléments de jurisprudence de la commission centrale d’aide sociale » d’octobre 1997).
Quand on ne parvient pas à déterminer le domicile de secours d’une personne, il ne faut pas en conclure que sa prise en charge incombe à l’aide sociale de l’Etat.
Lorsqu’une personne est hébergée en établissement depuis de nombreuses années, on est parfois mis en difficulté par l’application de l’article L. 122-2 du CASF. Cet article prévoit que les personnes placées dans des établissements sanitaires ou sociaux « conservent le domicile de secours qu’elles avaient acquis avant leur entrée dans ces établissements ». Il arrive que l’absence d’éléments au dossier de la personne conduise, à tort, à imputer les dépenses à l’Etat.
Or, deux autres règles sont susceptibles de recevoir application :
1. D’une part, une personne hébergée dans un établissement social depuis une date antérieure à la publication de la loi no 86-17 du 6 janvier 1986 adaptant la législation sanitaire et sociale aux transferts de compétences en matière d’aide sociale et de santé a vraisemblablement acquis un domicile de secours dans le département où se trouvait l’établissement social qu’elle fréquentait. En effet, jusqu’à la loi du 6 janvier 1986, on acquérait un domicile de secours par la résidence dans un établissement social ou médico-social. Il suffit donc d’établir que l’intéressé y a séjourné pendant au moins trois mois avant janvier 1986 pour déterminer le département dans lequel il a son domicile de secours (voir décision de la CCAS no 010210 Mme K...du 9 octobre 2002 BO CJAS janvier-février 2003 no 2003/1 et décision no 011743 M. P... du 13 février 2003 BO CJAS septembre-octobre 2003 no 2003/5).
2. D’autre part, en tout état de cause, quand il s’avère matériellement impossible d’établir que l’intéressé a un domicile de secours dans un département, il y a lieu d’appliquer la règle du département de résidence au moment de la demande d’aide sociale (cf. situation no 2 dans le tableau ci-dessus). En présence d’un cas de ce genre, la commission centrale d’aide sociale a jugé qu’« il résulte des dispositions de l’article L. 122-1 du code de l’action sociale et des familles (...) qu’en l’absence de détermination possible du domicile de secours, les dépenses d’aide sociale incombent au département où réside le bénéficiaire de l’aide ; une personne accueillie dans un centre ou une unité de long séjour y réside au sens de ces dispositions ; qu’il suit de là qu’il y a lieu de mettre à charge du département de(...) la prise en charge de frais litigieux » (décision de la CCAS no 000390 Mme N...du 18 février 2002 - BO mai-juin 2002, BO CJAS no 2002/3).
De même, dans la décision CCAS no 001965 M. P... du 11 mars 2003 (cahier de jurisprudence mai-juin 2003 BO CJAS no 2003/3) : cette décision concernait la situation d’une personne âgée dont les conditions d’existence précaires avaient conduit les autorités locales à mettre en doute la responsabilité financière du département à son égard pour la prise en charge de ses frais d’hébergement pendant ses dernières années de vie. La commission centrale d’aide sociale a réaffirmé à cette occasion que, « si le fait d’être accueilli dans un foyer d’hébergement, un centre hospitalier ou une unité de soins de long séjour ne conduit pas à l’acquisition d’un domicile de secours, il vaut résidence au sens des dispositions législatives susmentionnées » (situation no 2 dans le tableau ci-dessus).
Je vous serais obligé de bien vouloir remplir, pour chacun des départements de votre région, le tableau ci-joint et de le transmettre, au plus tard le vendredi 15 avril, exclusivement par courriel, à l’adresse de messagerie DGAS-PILE-MAS-AID-SOC de la liste d’adresses globale du ministère.
La qualité des renseignements recueillis contribuera à des arbitrages budgétaires éclairés. L’objectif poursuivi est de vous permettre de disposer, en loi de finances initiale pour 2006, d’une masse budgétaire suffisante pour assurer ces dépenses obligatoires sans hypothéquer vos autres projets au sein du programme « Politiques en faveur de l’inclusion sociale ».
Vous veillerez également à que les dépenses actuellement affectées à l’Etat répondent rigoureusement aux critères édictés par le code de l’action sociale et des familles tels que rappelés ci-dessous.
Toute précision peut être obtenue auprès du bureau des minima sociaux et de l’aide sociale (M. Jean-Guy Mabille, pôle aide sociale : jean-guy.mabille@sante.gouv.fr ; tél. : 01-40-56-86-75 ; télécopie : 01-40-56-80-44).
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Le directeur général de l’action sociale, J.-J. Trégoat |
MODE D’EMPLOI
Le remplissage de ce fichier devrait vous demander moins de cinq minutes de travail.
Ce fichier Excel comporte dix feuilles. La première est ce mode d’emploi. La deuxième, qui constitue la synthèse régionale, est remplie automatiquement par addition des huit autres feuilles, qui concernent les départements.
Doivent être remplies autant de feuilles que votre région comporte de départements (de 2 à 8, selon les régions).
Vous devez remplir uniquement les cellules du tableau figurant en vert.
Lorsque vous cliquez sur une cellule, une petite fenêtre intitulée « Mode d’emploi » s’affiche à l’écran, pour vous guider. Selon les cas, vous entrerez une donnée ou sélectionnerez l’élément convenable dans un menu déroulant.
Chaque cellule doit être remplie. Pour les chiffres, lorsque l’item correspondant est nul, indiquez « 0 ».
Pour l’explication de la signification de chaque cellule, reportez-vous à l’encadré de la circulaire.
A présent, cliquez sur l’une des feuilles « Département no X ».
La première tâche consiste à renommer cette feuille pour lui donner le nom du numéro de votre département. Faites un clic droit de souris en étant positionné sur « Département no X ». Sélectionnez « Renommez », puis tapez le numéro de votre département, à deux ou trois chiffres (exemple : « 01 » pour l’Ain, « 15 » pour le Cantal, « 971 » pour la Guadeloupe).
Vous pouvez maintenant remplir chacune des cellules en vert.