Circulaire DSS/4/MEC no 2006-179 du 24 avril 2006 relative aux préconisations pour un développement du pilotage dans les organismes locaux de sécurité sociale
NOR : SANS0630187C
Date d’application : immédiate.
Le ministre de la santé et des solidarités, le ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille à Monsieur le directeur général de la CNAMTS ; Monsieur le directeur de l’ACOSS ; Monsieur le directeur de la CNAF ; Monsieur le directeur de la CNAV ; Monsieur le directeur général de l’INP ; Monsieur le directeur de l’EN3S ; Monsieur le directeur de l’UCANSS ; Mesdames et Messieurs les préfets de région (directions régionales des affaires sanitaires sociales et directions de la santé et du développement social [pour information]).
La présente circulaire s’inscrit dans le prolongement des réflexions engagées par le groupe « Benchmarking - indicateurs de gestion » qui associe l’ensemble des caisses pour la recherche d’indicateurs communs susceptibles d’être mis en place au sein des différents réseaux de la Sécurité sociale, dans un souci de comparaison et de partage de bonnes pratiques. Elle s’appuie sur les constats du rapport de juin 2005 sur la qualité du pilotage dans les organismes de sécurité sociale (cf. note 1) .
Il ressort de cette évaluation que la mise en place des COG et leur déclinaison en CPG ont permis de réels progrès en matière de pilotage et de contrôle de gestion s’agissant de l’atteinte et du suivi des objectifs définis pour l’ensemble de chacun des réseaux. De plus, de nombreux organismes se sont engagés dans une meilleure efficience de gestion. Les améliorations sont en revanche moins sensibles en matière de gestion et de pilotage opérationnel et dans l’articulation entre le niveau national et le niveau local.
Il convient donc maintenant de donner, indépendamment des stratégies spécifiques à chaque branche et régime et qui relèvent des caisses nationales, une nouvelle impulsion aux travaux dans ce domaine, ainsi que le souhaite la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale de l’Assemblée nationale concernant la gestion de la sécurité sociale.
Cette circulaire a donc pour objet de proposer des axes de réflexion et de travail pour améliorer les pratiques (cf. note 2) de pilotage des organismes de sécurité sociale.
Ces axes d’amélioration visent essentiellement à :
1. Renforcer les outils de pilotage en particulier dans le domaine de la gestion économique et par le développement de tableaux de bord mieux adaptés aux besoins des organismes locaux ;
2. Mieux enraciner les méthodes de pilotage et de contrôle de gestion dans les modes de management ;
3. Structurer et formaliser les fonctions d’aide au pilotage et de contrôle de gestion.
1. Les axes d’amélioration du pilotage
dans les organismes de sécurité sociale
1.1. Renforcer les outils de pilotage du contrôle
de gestion au service du pilotage des organismes de sécurité sociale
Le tenue des objectifs, l’accélération nécessaire des prises de décisions, la précision des plans d’action réclament de pouvoir détenir et s’appuyer sur des informations plus riches et plus ciblées, produites dans des délais permettant des réactions adaptées.
C’est le rôle des outils de pilotage de répondre à ces exigences.
Dans ce domaine, des améliorations pourraient être recherchées en priorité dans :
- la production d’informations utiles pour une meilleure maîtrise des coûts ;
- la construction des tableaux de bord plus opérationnels.
1.1.1. Dans le domaine de la maîtrise
des coûts de gestion pour accroître l’efficience
L’absence de visibilité dans ce domaine trouve sa source dans l’insuffisance de comptabilité analytique réellement utilisable au niveau des organismes locaux. En l’état actuel, pour la direction d’un organisme local, il n’est pas possible, dans la plupart des cas, de connaître avec précision les coûts (unitaires, par grandes familles de prestations ou de fonctions).
De plus, ce déficit de visibilité sur les coûts de gestion constitue une des limites des analyses comparatives de performances tant au sein d’un même réseau qu’entre les différents réseaux.
Le développement et la systématisation de comptabilités analytiques souples et évolutives constituent une démarche susceptible de répondre à ces besoins et qui doit être une priorité pour les caisses nationales.
Elle devrait se combiner avec le développement de démarches qui permettent de compléter l’analyse en présentant des vues économiques par produits ou types de produits.
1.1.2. Enrichir les tableaux de bord
et les outils d’aide à la décision
L’utilisation des indicateurs et des tableaux de bord est maintenant largement répandue dans les directions.
Néanmoins, pour améliorer encore leur contribution au pilotage des organismes, les pistes de réflexion suivantes peuvent être envisagées :
- renforcer l’efficacité des tableaux de bord comme outils de pilotage en :
- améliorant la structuration des indicateurs qui les composent ;
- les ciblant sur l’appréciation et l’aide à la décision dans les champs de responsabilité directe des organismes locaux ;
- systématisant leur dimension prospective.
- améliorer la régularité et la fréquence de l’actualisation des tableaux de bord pour contribuer à un pilotage plus réactif ;
- accroître la fiabilité et la fluidité des systèmes d’information dédiés au pilotage notamment en développant les possibilités de partage d’informations tant entre les caisses nationales qu’au sein des organismes.
1.1.3. Veiller à la cohérence des démarches
L’évaluation a mis en évidence des initiatives nationales ou locales pour engager des démarches permettant l’analyse et la maîtrise des différents processus : démarche qualité, maîtrise des risques,... Il existe beaucoup d’analogies entre ces démarches et celles consistant à développer un tableau de bord ou éventuellement à construire une comptabilité analytique.
La recherche des complémentarités entre ces différentes démarches peut constituer une synergie précieuse pour rendre encore plus efficace le développement des outils de pilotage.
1.2. Mieux enraciner le pilotage
et le contrôle de gestion dans le management
La logique de contractualisation mise en oeuvre avec les COG et les CPG a prouvé sa capacité à créer une dynamique de mobilisation et constitue le cadre dans lequel s’inscrit naturellement la fixation des objectifs pour les organismes et leur personnel.
Elle a permis de mettre en évidence que la question de la fixation des objectifs est un déterminant pour le management des organismes pour deux raisons complémentaires :
- la focalisation des objectifs sur certains domaines entraîne un état de « sous-pilotage » pour les autres secteurs d’activité des organismes ;
- l’efficacité du pilotage est directement liée à la qualité de la dimension managériale de sa mise en oeuvre.
En effet, il ressort de l’évaluation que l’essentiel des outils de gestion mobilisés dans les organismes visent, de façon quasi exclusive, le pilotage de leurs engagements contractuels en étant centrés sur les objectifs et les indicateurs correspondants, au détriment sans doute d’autres dimensions de la gestion courante.
Quelques pistes de réflexion méritent d’être approfondies pour un pilotage plus global des organismes locaux :
- élargir la logique de fixation d’objectifs et d’indicateurs partagés à des domaines qui peuvent ne pas figurer expressément dans les COG et les CPG (à titre d’exemple : les ressources humaines et autres fonctions support) et qui restent actuellement insuffisamment pris en compte alors qu’ils sont totalement partie prenante dans l’efficience des organismes ;
- améliorer, dans les objectifs fixés, la prise en compte des contextes locaux qui orientent les choix que le management local est amené à prendre notamment concernant l’organisation des activités et de la relation avec les usagers, les possibilités de mutualisation ou d’externalisation... ;
- inscrire la fixation et le suivi des objectifs dans le cadre de développement d’un dialogue constructif tant entre la caisse nationale et les organismes locaux qu’au sein de ces derniers. Le dialogue de gestion étant l’occasion d’une analyse régulière et partagée des résultats entre les différentes parties prenantes et contribue à éclairer les décisions d’action.
1.3. Structurer et formaliser les fonctions d’aide
au pilotage et de contrôle de gestion
1.3.1. Préciser un cadre commun
d’exercice de ces fonctions
La mise en oeuvre et l’exploitation des logiques de pilotage énoncées précédemment nécessitent le développement de fonctions d’aide au pilotage et de contrôle de gestion spécifiques.
Or le développement des outils de contrôle de gestion et d’aide au pilotage mobilise un temps que les responsables en charge de décider, de conduire les actions et de gérer ne sont pas toujours en mesure de dégager.
Pour autant, le développement et l’adaptation des outils ainsi que l’analyse des résultats produits par ces outils font partie intégrante du rôle de la fonction de contrôle de gestion. A ce titre, au vu de l’existant, cette fonction doit être renforcée et mieux articulée entre la gestion locale et le niveau national.
Ses apports seraient particulièrement importants pour favoriser le fonctionnement d’une boucle de management : objectifs - résultats - actions - évaluation.
1.3.2. Mettre en oeuvre des dispositifs
de développement des compétences nécessaires
La conception et le développement d’actions de formation continue pour les agents de direction sur ce sujet permettrait une meilleure appropriation de la démarche du dialogue de gestion tant au sein des organismes que dans les branches et régimes.
Par ailleurs, une formation institutionnelle qualifiante pour les contrôleurs de gestion serait un atout non négligeable pour faciliter la mise en oeuvre de ces préconisations.
2. La mise en oeuvre de ces orientations
Ces préconisations s’inscrivent dans la perspective de renforcement de la performance de chacun des réseaux qui constitue un des enjeux majeurs de la troisième génération de COG.
2.1. L’élaboration de schémas directeurs du pilotage
dans chaque branche et régime
Chaque caisse nationale arrêtera le schéma directeur du pilotage de sa branche ou de son régime. Ce document, s’appuyant sur l’ensemble des éléments déjà existant et leurs évolutions prévues, formalisera :
- le processus de contractualisation entre la caisse nationale et les caisses locales en précisant les modalités de suivi des résultats et son articulation avec les autres dispositifs qui contribuent à la fixation d’objectifs pour les organismes locaux (certification, intéressement, évaluation des cadres dirigeants, etc.) ;
- la liste et la définition de l’ensemble des indicateurs, notamment ceux répondant aux objectifs de maîtrise des coûts, découlant des différents dispositifs ;
- l’architecture globale et la répartition des responsabilités entre les niveaux nationaux et locaux que ce soit en termes de fixation d’objectifs, de circulation des informations, ou de suivi des résultats ;
- l’organisation des réseaux des personnes en charge du contrôle de gestion aux niveaux national, régional et/ou local ainsi que les modalités d’aide à l’appropriation par les différents acteurs.
Ces schémas directeurs serviront de cadre de référence pour l’ensemble des acteurs impliqués dans le pilotage et le contrôle de gestion au sein de chaque branche ou régime. Une première version en sera élaborée à titre expérimental et transmise à la DSS avant la fin de l’année 2006.
Par ailleurs, l’analyse de ces schémas directeurs sera intégrée dans les travaux de benchmarking développés par la DSS dans la perspective d’un renforcement de la performance globale de la sécurité sociale. Ils serviront de base à des échanges qui permettront de préciser leur statut et leur articulation avec les conventions d’objectifs et de gestion.
2.2. L’intégration systématique de la recherche
de performance dans les dispositifs d’évaluation
Les caisses nationales veilleront à ce que les différents dispositifs d’évaluation, tant au niveau local que national prennent systématiquement en compte la recherche de performance de gestion.
2.3. L’adaptation et la mise en oeuvre
de formations spécifiques
Les caisses nationales prendront appui sur l’UCANSS pour la conception et la mise en oeuvre d’une formation qualifiante de contrôleurs de gestion dans les organismes de sécurité sociale.
De même, l’implication active des agents de direction dans cette dynamique de réel dialogue de gestion devra être intégrée dans les programmes de formation, initiale et continue, assurés par l’En3s.
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Pour le ministre et par délégation : Le directeur de la sécurité sociale, D. Libault |
NOTE (S) :
(1) Evaluation pilotée par la mission évaluation des COG de la direction de la sécurité sociale et la DGFAR avec l’appui des services déconcentrés (DRASS et SRITEPSA) auprès des organismes locaux du régime général, du régime agricole, des régimes de non-salariés ainsi que certains régimes spéciaux. Rapport publié en juin 2005.
(2) Le pilotage tel qu’envisagé dans le cadre de cette évaluation est une des fonctions du management qui aboutit à la prise de décisions d’ordre de gestion, d’organisation et concernant l’offre des services.