SANT4 - Bulletin Officiel N°2006-11: Annonce N°28

Circulaire DHOS/E4 n^o 2006-422 du 20 septembre 2006 relative au contrôle des investissements des établissements publics de santé

Date d’application : immédiate
Références :
        Code de la santé publique, notamment ses articles L. 6141-2, R. 6145-66 et D. 6141-15 ;
        Arrêté du 17/11/2006 relatif au dossier technique prévu à l’art. R. 6145-66 du code de la santé publique ;
        Arrêté du 17/10/2006 fixant les seuils prévus à l’art. R. 6145-66 du code de la santé publique.
Texte abrogé ou modifié : circulaire DH/SI/AF93 n^o 44 du 10 décembre 1993 relative aux investissements des établissements publics de santé.
Annexes :
        Annexe   I.  -  Le plan directeur.
        Annexe II.  -  Définition d’une opération de travaux.
        Annexe III.  -  notion et contenu d’un pré-programme.
        Annexe IV.  -  Coût d’une opération de travaux et coût total.
        Annexe V.  -  Contenu du dossier technique soumis à approbation.
        Annexe VI.  -  Les montages hors loi MOP.
Le ministre de la santé et des solidarités à Mesdames et Messieurs les directeurs des agences régionales de l’hospitalisation [Pour mise en oeuvre] ; Madame et Messieurs les préfets de région (directions régionales des affaires sanitaires et sociales) [Pour information] ; Mesdames et Messieurs les préfets (directions départementales des affaires sanitaires et sociales) [Pour information].

Plusieurs textes législatifs et réglementaires publiés depuis 2003 concernent le contrôle des programmes d’investissements des établissements publics de santé (EPS) ; leur présentation est l’objet de cette circulaire. Mais les investissements actuels des EPS s’inscrivant dans le cadre d’une politique dynamique, qui permet de doubler leur volume entre 2002 et 2007, au moment où par ailleurs l’équilibre de l’assurance maladie et la maîtrise de la dépense hospitalière constituent une priorité absolue, il est de la responsabilité de l’Etat d’exercer un contrôle propre à faciliter l’investissement dans une offre hospitalière tout à la fois de qualité et efficiente. Les nouveaux textes modifient les procédures du contrôle et l’esprit dans lequel celui-ci doit être effectué. Bien des aspects de ce contrôle sont donc maintenus, et notamment la nécessité d’une approbation des investissements par le directeur de l’agence régionale de l’hospitalisation. Mais il s’agit en outre de renforcer singulièrement, au stade où des solutions alternatives sont encore effectivement possibles, la qualité de l’examen portant sur la faisabilité des projets, la crédibilité des programmes d’investissement, l’étude d’impact sur l’activité et le retour sur investissement escompté.

La présente circulaire présente l’ensemble des modalités du contrôle résultant de la parution récente des articles R. 6145-64 et R. 6145-65 du code de la santé publique ; elle en précise en particulier les nouveaux concepts comme le renforcement de l’aspect stratégique de l’investissement qui fait dorénavant partie du projet d’établissement, l’approbation avancée des tutelles au stade du pré-programme où un recadrage est encore possible (et non plus au stade de l’avant-projet sommaire) et la vérification de la viabilité économique des programmes d’investissement qui doivent être compatibles avec l’équilibre budgétaire à moyen terme de l’EPS.

    La réforme de la gouvernance, la tarification à l’activité (T2A) et la relance des investissements décidés dans le cadre du plan « Hôpital 2007 » se traduisent par d’importants changements dans la gestion des établissements publics de santé. Parce que leur autonomie a, dans ce cadre, été renforcée, il revient aux agences régionales de l’hospitalisation (ARH), en contrepartie, d’exercer un contrôle efficace de l’investissement : il permettra en effet d’améliorer les conditions de l’activité des établissements mais aura aussi sur leurs finances un effet durable.
    Les programmes d’investissement sont dorénavant intégrés dans un volet du projet d’établissement, de telle sorte que leur approbation réunit deux phases antérieurement distinctes que sont les phases stratégiques et la faisabilité technique.
    Ce contrôle s’applique aux établissements publics de santé quelle que soit leur activité, y compris pour celles qui relèvent du domaine social ou médico-social, et aux syndicats inter hospitaliers. Il doit être un outil de suivi des choix stratégiques définis par l’ ARH lors de l’élaboration du schéma régional d’organisation sanitaire (SROS). Il doit s’exercer au moment de l’élaboration du projet d’établissement et lors de la modification d’un de ses volets, comme l’ajout d’un programme d’investissement ou la modification du plan global de financement pluriannuel (PGFP). Le contrôle s’exerce donc à des périodes différentes :
    Lors de l’élaboration du projet d’établissement ou de l’ajout d’un programme d’investissement à ce projet, il revient aux ARH de :
    -  étudier le projet d’établissement et vérifier qu’ils répondent bien au SROS qui définissent l’offre de soins visée pour chaque territoire de santé et les approuver lors de leur élaboration ;
    -  contrôler l’équilibre financier des EPS qui doivent désormais, dès l’élaboration de leur projet d’établissement, produire un plan global de financement pluriannuel (PGFP qui fait partie intégrante du projet d’établissement), ainsi que lors de chacune de ses révisions donc lors de l’ajout d’un nouveau programme d’investissement. Toute révision du PGFP fait partie de l’état des prévisions de recettes et de dépenses conformément aux articles L. 6143-1, L. 6145-1 et R. 6145-19 ;
    -  approuver les programmes d’investissement contenus dans les projets d’établissements et qui assurent la mise en oeuvre des choix stratégiques qui y sont décrits.

ÉTAPE DU CONTRÔLE	PROJET D’ÉTABLISSEMENT	PROGRAMMES D’INVESTISSEMENT	PGFP
Projet d’établissement initial	Etudier le projet d’établissement et vérifier sa pertinence par rapport au SROS. Approuver le projet d’établissement s’il répond aux objectifs	Etudier les programmes d’investissement inscrits dans le projet d’établissement initial et les approuver	Vérifier l’équilibre financier du PGFP qui fait partie intégrante du projet d’établissement et qui comprend les budgets annuels de tous les programmes d’investissement
Ajout d’un programme d’investissement	Relire le projet d’établissement pour se rappeler les objectifs stratégiques de l’établissement	Etudier le nouveau programme d’investissement et sa cohérence vis-à-vis du projet d’établissement pour pouvoir l’approuver	Vérifier que l’ajout du nouveau programme d’investissement ne déséquilibre pas le PGFP

L’étude des projets d’établissement et des programmes d’investissement devra également tenir compte des engagements pris dans les contrats d’objectifs et de moyens (COM).

4.1.  Un contrôle de tous les investissements avec une modulation suivant les montants des opérations de travaux et des catégories d’établissements
    Afin d’accroître l’efficience du contrôle des investissements, il est nécessaire de privilégier l’examen des opérations structurantes et importantes. La nature du contrôle ainsi que le contenu du dossier d’investissement soumis à la délibération du conseil d’administration (CA) et à l’approbation de la tutelle (DARH, après avis de la Commission exécutive), sont différents selon le montant des travaux concernés et le type d’établissement.
    Pour tout programme d’investissement (à la création du projet d’établissement ou pour un nouveau programme d’investissement) les informations nécessaires pour décrire son contenu, son calendrier et son coût devront être fournies conformément à l’article R. 6145-67 du Code de la santé publique (CSP) :
    -  la liste des travaux et équipements ;
    -  leur coût estimatif ;
    -  le plan global de financement pluriannuel révisé de l’établissement.
    Ces dispositions assurent un contrôle approfondi des opérations de travaux des EPS (les coûts immobiliers représentant la part la plus importante des investissements) et un contrôle minimum des investissements en équipement et en système d’information hospitalier (SIH). Tous les programmes d’investissement sont donc soumis à délibération du CA de l’établissement. Ils sont approuvés par le DARH dans un délai de trois mois, dans les conditions prévues à l’article L. 6143-4 du CSP. Le refus d’un programme d’investissement par l’ARH en interdit l’exécution et conduit soit à le modifier, soit à l’abandonner.
    Par contre, au-delà de certains seuils, qui sont définis par l’arrêté du 17/10/2006 et qui représentent des montants de travaux hors taxes d’opérations structurantes pour chaque type d’établissement, l’impact sur l’offre de soins du territoire de santé concerné par le nouvel investissement peut être important :
    -  1 millions d’Euro hors taxes pour les hôpitaux locaux ;
    -  2 millions d’Euro hors taxes pour les centres hospitaliers ;
    -  5 millions d’Euro hors taxes pour les centres hospitaliers régionaux.
    Il convient alors que le conseil d’administration de l’établissement et l’ARH vérifient sur la base d’un dossier détaillé que les caractéristiques de l’investissement correspondent aux évolutions inscrites dans le SROS et sont conformes aux ratios économiques assurant que, a priori, l’établissement est en capacité de le supporter. Ce dossier est présenté au paragraphe suivant.
    Les programmes d’investissement comprennent une ou plusieurs opérations (travaux, équipement, système d’information...). La liste de tous les programmes d’investissement, simples ou majeurs, qui doivent être déclinés par opération, permet d’avoir une vision globale des investissements de l’établissement et du calendrier de leur réalisation.
    Le PGFP présente la synthèse des investissements de l’établissement et la répartition annuelle des montants correspondants ; il sera utilement complété par cette liste : elle donne en effet le détail des investissements d’un établissement.

    Si le coût hors taxes de l’opération de travaux est supérieur au seuil fixé ci-dessus, conformément à l’article R. 6145-66 du CSP, le contenu du dossier d’investissement doit comprendre les éléments suivants :
    -  1.  Un rapport de présentation replaçant l’opération dans le contexte du projet d’établissement et justifiant, le cas échéant, toute évolution par rapport à celui-ci ;
    -  2.  Un dossier technique dont le contenu est défini par arrêté du ministre chargé de la santé ;
    -  3.  Une étude sur les coûts induits par l’opération tant en matière d’exploitation que d’investissement ;
    -  4.  Le plan de financement de l’opération intégré dans le plan global de financement pluriannuel révisé de l’établissement.
    Le dossier technique, dont il est fait état au 2^o , fait l’objet de l’arrêté du 17/11/2006 qui s’appuie essentiellement sur une phase de l’opération de travaux communément dénommée « pré-programmation », dernière phase commune à tous les types de dévolution de marché, qui correspond au programme technique détaillé (PTD) d’une procédure classique sans l’ensemble des spécifications architecturales et techniques détaillées.
    Cette phase de pré-programmation est la plus appropriée pour répondre aux objectifs de dialogue entre les établissements et l’ARH, ainsi qu’à tout éventuel recalibrage ultérieur des objectifs ou des besoins. C’est également la phase cardinale d’une opération immobilière, quel que soit le montage juridique retenu (procédures suivant le Code des marchés publics ou contrats globaux hors loi MOP). L’imprécision à ce stade est lourde de conséquences sur la qualité de l’investissement réalisé. C’est pourquoi cette phase est celle de l’approbation ; elle permet le recadrage de l’opération si nécessaire.
    Il est fortement recommandé pour l’élaboration de ce dossier technique de s’adjoindre les compétences de spécialistes en programmation (médicale, technique et économique), ainsi qu’en architecture et urbanisme.
    Il est recommandé également d’inscrire le programme d’investissement dans un plan directeur, qui devrait être un complément du projet d’établissement et dont le contenu est défini en annexe.
    Un programme d’investissement traduit les objectifs du projet d’établissement. L’organisation médicale et des soins dicte son architecture, et celle des systèmes d’information. Par sa taille et sa conception, il est adapté aux activités qui y seront pratiquées, il « anticipe » au mieux les tendances structurantes (médicales et logistiques).
    Dans le nouveau mode de financement des établissements (mise en place de la tarification à l’activité), qui lie les ressources à l’activité, il convient tout particulièrement de vérifier que les investissements projetés résultent d’une réflexion prospective structurée. Sur la base d’hypothèses plausibles d’évolution de la démographie, du périmètre d’activités et des parts de marché, cette réflexion portera sur :
    -  les activités prévisionnelles servant de base à la quantification des besoins ;
    -  les principes d’organisation générale.
    A l’appui de cette analyse en opportunité (prévisions d’activité, organisation médicale, rapports, diagnostics, calendriers, coûts), l’établissement devra produire une faisabilité complète de l’opération intégrant les besoins fondamentaux du maître d’ouvrage, les contraintes, les exigences tout en respectant la globalité des surfaces définies dans le pré-programme.
    La faisabilité technique de l’opération de travaux doit être accompagnée d’une étude d’opportunité présentant l’équilibre financier de fonctionnement sur sa durée d’utilisation, tel que demandé à l’article R. 6145-66 (point 3). La démarche, qualifiée d’« analyse sur le retour sur investissement », prend en compte l’impact de l’investissement sur les charges et recettes futures ; elle est donc sensiblement différente de l’approche traditionnelle du calcul du surcoût. Bien que les estimations soient réalisées à un stade avancé du processus d’investissement, il est important de vérifier la fiabilité de l’évaluation financière et calendaire. Pour déterminer la valeur finale du projet cette évaluation doit anticiper aussi rigoureusement que possible les aléas et prendre en compte les actualisations.
    Les chefs d’établissement doivent être sensibilisés sur ce point qui relève éminemment de leur responsabilité dans le cadre de l’équilibre financier global de leur établissement à moyen et long terme.
    Le dossier technique, sous-dossier du dossier d’investissement, se décompose en deux phases : un tronc commun quel que soit le mode d’attribution du contrat, suivi de demandes spécifiques :
    -  les opérations relevant de la loi MOP et du Code des marchés publics se déclinent suivant le processus décrit ci-dessus ;
    -  les contrats globaux s’accompagnent de dispositions particulières.

4.3. Marchés de conception-réalisation
et de conception-réalisation-maintenance

Le recours aux marchés de conception-réalisation et de conception-réalisation-maintenance, institué par l’article L. 6148-7 du CSP, bien que dérogatoire aux articles 7 et 18 de la loi MOP, relève, pour leur passation et sans justification spécifique, des dispositions du Code des marchés publics.
Ces nouveaux dispositifs permettent d’accélérer les procédures ; ils sont évoqués en annexe à la présente circulaire.

    Les baux emphytéotiques visés à l’article L. 6148-2 du CSP ainsi que les contrats de partenariat visés à l’article 1 de l’ordonnance du 17 juin 2004 sont de nouvelles formes contractuelles. L’utilisation de ces formes, dérogatoires au droit commun, n’est possible qu’à certaines conditions juridiques (urgence ou complexité), économiques et financières.
    Pour les contrats de partenariat, en application de l’ordonnance du 17 juin 2004, l’évaluation préalable est obligatoire. Elle est réalisée avec le concours d’un organisme expert : la MAPPP (Mission d’appui à la réalisation de contrats de partenariat) rattachée au ministère des finances est seule habilitée à émettre des avis sur les évaluations préalables réalisées par les EPS et les SCS publiques, après instruction de la Mainh. Celle-ci se déroule suivant une fiche d’articulation EPS/ARH/MAINH/MAPPP qui est consultable sur le site de la Mainh (www.mainh.sante.gouv.fr). Le contenu du rapport d’évaluation est détaillé dans le document édité par le ministère de l’économie et des finances (Minefi) « Les contrats de partenariat : principes et méthodes ». Les données dites du tronc commun évoquées au § 4.2 de la présente circulaire servent de base à la partie économique et financière du rapport d’évaluation.
    Pour les baux emphytéotiques visés à l’art. L. 6148-2 du CSP appelés couramment BEH, les principes de l’évaluation sont pratiquement identiques à ceux des contrats de partenariat : mêmes conditions juridiques d’éligibilité, même analyse économique et financière de la justification au recours à la procédure. La Mainh est saisie par l’ARH au moment de l’instruction du dossier technique prévue à l’article R. 614-66 du CSP. Elle produit un avis global sur les différents aspects de l’opération. L’ARH prend alors sa décision au vu de cet avis et de l’ensemble des données budgétaires et financières de l’EPS ou du SIH.
    Plus généralement, la Mainh a pour vocation d’aider les établissements à développer et à maîtriser ces montages innovants.
    Le guide relatif aux baux emphytéotiques hospitaliers disponible sur le site de la Mainh décrit de manière opérationnelle la conduite de l’évaluation ; il est naturellement en cohérence avec le document du Minefi.
    Ces formes contractuelles sont détaillées en annexe ; elle précise notamment les différences entre contrats de partenariat et baux emphytéotiques hospitaliers.

    La capacité de contrôle de l’opération d’investissement, après l’approbation des services de l’Etat, n’est pas épuisée. En effet :
    -  le PGFP fait l’objet d’une actualisation annuelle lors de la présentation de l’EPRD ;
    -  toute modification notable intervenant sur une opération de travaux a une incidence sur le PGFP et par conséquent requiert une nouvelle communication à l’ARH (par exemple : changement important du périmètre d’activités médicales prévisionnelles, nouveau site envisagé, mode de dévolution modifié, augmentation significative des surfaces et/ou coûts de l’opération, etc.). L’ARH peut alors demander toute précision sur l’évolution du programme d’investissement nécessaire pour comprendre et accepter le cas échéant l’évolution du PGFP.

    Le contrôle des programmes d’investissement des EPS est exercé par les ARH avec l’aide des directions départementales et régionales des affaires sanitaires et sociales (DDASS et DRASS).
    Les changements intervenus dans la gestion et le financement des EPS, ainsi que la relance des investissements, nécessitent une expertise des projets d’investissement sur les aspects médicaux, financiers et techniques. La mise en place, dans chaque région, d’une « cellule d’investissement régionale » placée sous l’autorité du directeur d’ARH est fortement recommandée ; elle permet une meilleure coordination des compétences nécessaires pour suivre et approuver les investissements sanitaires ; en effet, juger de l’adéquation des investissements projetés avec le projet médical, le projet d’établissement, le SROS, dans le cadre du territoire de santé, suppose une compétence médicale (santé publique) en appui des compétences en ingénierie, gestion de projet et économie de l’investissement des ingénieurs régionaux de l’équipement sanitaire et social (IRE) et des chargés de mission « Hôpital 2007 ». Une collaboration rapprochée du chargé de mission et de l’IRE, d’ailleurs déjà effective dans certaines régions, permettra une meilleure coordination des moyens et le partage d’outils et de méthodes d’analyse.
    Enfin, cette cellule pourrait en tant que de besoin s’adjoindre des compétences d’expert (par exemple, équipements biomédicaux et systèmes d’information). De même des experts interrégionaux pourront assister les ARH dans l’expertise des procédures innovantes comme les baux emphytéotique hospitaliers et les contrats de partenariat.
    Je vous remercie d’assurer le contrôle des programmes d’investissements des établissements publics de santé conformément aux termes de la présente circulaire et je vous demande de bien vouloir la diffuser, pour information, à l’ensemble des établissements de santé de votre région. Elle sera par ailleurs publiée dans le bulletin officiel du ministère de la santé et des solidarités.
    La direction de l’hospitalisation et de l’organisation des soins effectuera une première évaluation de ces nouvelles modalités de contrôle un an après la parution de la présente circulaire.
    A cette fin, la Mainh et la DHOS vont mettre en place début 2007 un dispositif d’accompagnement répondant à vos questions pratiques.
    Tous renseignements complémentaires peuvent être obtenus auprès de la direction de l’hospitalisation et de l’organisation des soins, sous-direction de la qualité et du fonctionnement des établissements de santé (DHOS/SDE/E4) et de la mission nationale d’appui à l’investissement hospitalier.

Pour le ministre et par délégation :
Le directeur de l’hospitalisation
et de l’organisation des soins,
J. Castex

    Ce document technique qui n’a pas une valeur normative est ici présenté dans son principe.
    Le plan directeur est à l’hôpital ce que le plan d’urbanisme est à la ville. Son objectif est la mise en place d’un ensemble cohérent, répondant bien aux fonctions réelles de l’établissement de soins.
    Il est le résultat d’une étude à caractère urbanistique, architectural et financier. Il intègre des objectifs et des étapes transitoires de fonctionnement. Il peut nécessiter un découpage en tranches viables permettant à l’aide de programmes d’investissement de passer de l’état existant à l’état futur pour assurer la satisfaction des besoins. C’est le produit d’un travail d’équipe garantissant un bon niveau de concertation avec l’ensemble des acteurs concernés (direction de l’établissement, personnel, urbanistes, architectes, techniciens).

    Le plan directeur est un élément capital de la planification à long terme des programmes d’investissement d’un établissement de santé.
    Son élaboration et sa remise à jour périodique constituent des éléments importants de la politique interne d’un établissement.
    La transmission du plan directeur aux services de l’Etat, à l’occasion de l’approbation d’un projet d’établissement, constitue un complément important d’information leur permettant de se prononcer sur l’intégration de ce projet dans une politique d’investissement cohérente.

    Le plan directeur doit faire apparaître l’organisation actuelle et future du site hospitalier en ce qui concerne :
    -  l’état actuel des bâtiments existants, leur utilisation future ou leur destruction et les constructions prévues sur le site avec leur affectation ;
    -  la localisation et les caractéristiques principales des voies de circulation (véhicules, transports en commun, piétons), à conserver, à modifier ou à créer ;
    -  le découpage en secteurs fonctionnels en relation avec les activités que doivent accueillir ces secteurs (logistique, hébergement de soins et médico-technique, espaces verts, etc.) ;
    -  pour les sites concernés, les contraintes de poser d’hélicoptères ;
    -  les liaisons avec les voies publiques périphériques distinguant, dans la mesure du possible, les différents flux (urgences, consultants, visiteurs, logistique, transports en commun, piétons, etc...) ;
    -  les règles de construction applicables à chaque secteur : SHON totale constructible, hauteur maximale des bâtiments, alignements éventuels en cohérence avec les contraintes issues des documents réglementaires d’urbanisme (espaces boisés classés, distances aux limites ou aux bâtiments voisins, COS, etc.) ;
    -  les zones de stationnement de surface et (ou) à inclure dans le bâti, offrant un nombre de places cohérent avec la capacité constructible et avec les documents réglementaires d’urbanisme ;
    -  les zones de rétention des eaux pluviales, éventuellement imposées par la réglementation en vigueur ;
    -  les servitudes éventuelles existantes, tant en matière d’utilité publique que de droit civil.
    Le plan directeur comporte un règlement qui précise et complète les informations graphiques.
    Chaque programme d’investissement doit s’inscrire dans le plan directeur et doit faire l’objet d’une note justificative qui expose la cohérence des opérations avec les règles du plan directeur.

ANNEXE II
DÉFINITION D’UNE OPÉRATION DE TRAVAUX
La notion d’opération

Le Code du travail (article R. 237-1) définit la notion d’opération comme étant « une ou plusieurs prestations de services ou de travaux réalisées par une ou plusieurs entreprises afin de concourir à un même objectif ».
La notion d’opération induit la mise en oeuvre de moyens techniques, administratifs et financiers supposés produire un résultat précis, déterminé par le maître de l’ouvrage, dans une période de temps et un périmètre limité.

Une opération est un ensemble de travaux à effectuer, indissociables et nécessaires à la cohérence de l’ouvrage à réaliser.
Une « opération » peut donc correspondre juridiquement à plusieurs marchés de travaux (puisqu’en cas de lots séparés, il y a autant de marchés que de lots - CE, 26/11/1994, préfet de l’Eure-et-Loir, req. n^o 122759).

    Le maître d’ouvrage, via son assemblée délibérante, détermine qualitativement et quantitativement l’ouvrage à réaliser.
    Après la décision d’opportunité et de faisabilité par le maître d’ouvrage et le vote du budget nécessaire à la réalisation de l’ouvrage, il convient de constituer le dossier technique et de lancer la procédure de passation conforme au seuil réglementaire d’opération.
    Le découpage, volontaire ou pas, d’une opération modifie les bases de la mise en concurrence, qui sont régies par des règles d’ordre public. Par exemple, « des travaux de réfection de deux châteaux situés sur deux communes différentes sont relatifs à une même opération » C.E., 08/02/1999, Syndicat intercommunal des eaux de la Gâtine.
    La notion d’opération de travaux relevant du Code de la santé publique (art. R. 6145-66 CSP) repose sur ce même principe.

La réalisation d’opérations majeures d’investissement dans certains EPS nécessite le développement de la gestion de projet dans ces établissements. Il est indispensable aux établissements lançant un ou plusieurs projets majeurs (plus de 30 MEuro et/ou très structurants pour l’établissement) de se doter d’équipes projets dédiées au suivi et à la coordination de ces investissements. Les ARH doivent inciter fortement les directeurs des EPS à le faire ; ces équipes doivent renforcer la sécurité de réalisation des opérations et en faciliter le suivi. Il conviendra de veiller, avec les cellules d’investissement régionales et l’appui de la Mainh et de la DHOS (qui disposent de standards et d’outils nationaux) à leur configuration conforme aux besoins, certains projets pouvant se satisfaire d’une ou deux personnes dédiées et clairement désignées, d’autres supposant des équipes plus étayées.

    Si la notion de pré-programme n’est définie par aucun texte à caractère réglementaire, son utilité est aujourd’hui largement reconnue par les professionnels de la programmation. Le pré-programme peut être défini comme une synthèse des études d’opportunité et de faisabilité, dans l’objectif de clarifier les choix fondamentaux du maître d’ouvrage. Il rassemble les éléments essentiels du programme d’architecture et d’ingénierie, pour permettre :
    -  d’arrêter les choix fondamentaux du maître d’ouvrage,
    -  d’identifier les conditions de la réussite de l’opération,
    -  d’organiser le jeu des acteurs et la communication au sein de la maîtrise d’ouvrage,
    -  de consulter les personnes concernées,
    -  de poursuivre la démarche de programmation dans l’objectif de passer une commande à un maître d’oeuvre.
    Toute remise en cause ultérieure de ces choix reviendrait à modifier l’économie générale de l’opération. Alors que le programme est centré sur l’acte de construire, le pré-programme aborde l’ensemble des aspects du projet du maître d’ouvrage. Il doit donc comprendre l’ensemble des aspects suivants (Extrait du guide DGHUC « La Programmation des bâtiments publics - Rédiger le programme » édition 2000) :

    -  nature de l’opération ;
    -  localisation ;
    -  historique du projet ;
    -  enjeux.

    -  éléments permettant d’apprécier l’opportunité du besoin ;
    -  présentation des principales options étudiées et explication des choix validés par le maître d’ouvrage ;
    -  éléments permettant d’apprécier la faisabilité de l’opération accompagnés d’une identification des principales contraintes.

    -  service à rendre ;
    -  objectifs (hiérarchisés) de l’opération ;
    -  niveau de qualité attendu ;
    -  politique d’animation du bâtiment ;
    -  usagers et utilisateurs ;
    -  estimation des moyens humains et matériels nécessaires au fonctionnement de l’ouvrage ;
    -  estimation de la capacité et de la surface utile de l’équipement ;
    -  description fonctionnelle des besoins essentiels que doit satisfaire l’opération : principe de fonctionnement de l’équipement, principales unités fonctionnelles et leurs relations (illustrés au moyen d’un organigramme général et des graphes associés) ;
    -  exigences techniques générales (en sachant que les exigences techniques seront développées dans le programme).

    -  organisation de la maîtrise d’ouvrage ;
    -  organisation de la communication ;
    -  rappel des modalités de la concertation ;
    -  conditions de réussite de l’opération (maîtrise foncière, autorisations nécessaires, délais administratifs, collaboration à obtenir...) et risques de dysfonctionnement pouvant intervenir dans le processus de construction ;
    -  procédure de consultation des maîtres d’oeuvre ;
    -  montage administratif et juridique.

- liste des études disponibles (en distinguant celles qui sont réalisées pour les besoins propres de l’opération) et de leur lieu d’archivage ;
- liste des études complémentaires à réaliser.

    -  estimation de l’enveloppe financière prévisionnelle sur la durée de l’opération (bâtiment, espaces extérieurs, mobilier, matériel...) ;
    -  exigences en matières de coûts de fonctionnement (masse salariale, entretien du bâtiment...) ;
    -  montages financiers prévus, accompagnés d’un échéancier prévisionnel de la mise en place des financements ;
    -  estimation du calendrier prévisionnel de l’opération.

ANNEXE IV
COÛT D’UNE OPÉRATION DE TRAVAUX ET COÛT TOTAL
Coût d’une opération de travaux

    Ce coût, défini dans l’arrêté seuils du 17/10/2006 correspond aux coûts de travaux hors taxes estimés de l’opération, à la date d’établissement du dossier d’investissement. Il est à ce stade de l’opération, le montant le plus facilement compréhensible par tous (maîtrise d’ouvrage, services de l’Etat, programmiste...) et surtout demeure un vocabulaire commun à tous ces intervenants sans risque de confusion quant à son contenu.
    Il ne comprend que les dépenses correspondant aux marchés de travaux, pour la construction ou la réhabilitation (y compris le montant des travaux préalables et de VRD nécessaires à la réalisation de l’opération), à l’exclusion de tout autre poste, de frais de taxes ou d’honoraires figurant dans le budget prévisionnel de l’opération. (cf. annexe)
    Les dépenses d’équipement sont par conséquent exclues du calcul, à l’exception de matériels mobiliers liés à l’opération de travaux (dits « immeubles par destination »). Les dépenses correspondant à l’accompagnement d’un phasage (déménagements, locaux provisoires...) seront intégrées dans le calcul du seuil dès lors qu’elles sont indissociables de la réalisation des travaux en objet.
    La valeur de ces travaux correspond à celle estimable au moment de la constitution du dossier d’investissements. Pour des raisons d’objectivité et dans un contexte économique fluctuant, elle ne comprend pas de projection de révision ou d’actualisation sur les années à suivre pour obtenir une valeur finale « estimée ».

    Le coût toutes dépenses confondues est élaboré en phase programmation à partir d’un ratio de prix appliqué à la surface dans oeuvre (SDO) ; permettant ainsi de définir une enveloppe prévisionnelle. Il exprime le budget global nécessaire à la réalisation de l’opération immobilière.
    Le coût TDC en valeur finale estimée (TDC VFE) inclue une revalorisation de prix en fonction de la durée estimée de l’opération immobilière, ainsi que des dépenses prévisionnelles (exemple : aléas et imprévus). Cette notion est valable durant tout le déroulement de l’opération jusqu’à son achèvement après épuration des comptes.
    Le coût TDC d’une opération immobilière comprend :
    Les honoraires des prestataires :
    -  programmiste (études préalables, faisabilité, programme) ;
    -  maîtrise d’oeuvre (architecte, bureaux d’études) ;
    -  contrôle technique, coordonnateur sécurité et santé, SSI ;
    -  géomètre ;
    -  assistance à maîtrise d’ouvrage, conduite d’opérations ;
    -  étude de synthèse ;
    -  autres prestations intellectuelles.
    Les coûts de travaux :
    -  préalables à l’opération et indissociables (exemple : dévoiement de réseaux) ;
    -  postérieurs à l’opération et indissociables (exemple : démolition de bâtiment) ;
    -  VRD et aménagements extérieurs ;
    -  bâtiment (infrastructure et superstructure) compris les fondations.
    Les frais :
    -  de revalorisation des prix (révision ou actualisation) ;
    -  d’aléas et imprévus éventuels sur études et travaux (mais non liés aux modifications de programme de la part du maître d’ouvrage) ;
    -  de TVA sur toutes les dépenses ;
    -  d’assurances liées à l’opération immobilière (dommage ouvrages, TRC, PUC) ;
    -  de branchements aux réseaux (électricité, téléphone, gaz, assainissement, réseaux de chaleur...) ;
    -  de publicité, de reprographie, d’indemnisation de concours ;
    -  liés au phasage d’une opération (exemple : location de bungalows provisoires et déménagement lié).
    Le coût d’acquisition du foncier n’est pas inclus dans le coût TDC, ni les frais financiers liés aux conditions de financement de l’opération immobilière.

Le dossier technique soumis à approbation est exigé pour les programmes d’investissement dont une opération de travaux dépasse le seuil définit dans l’arrêté seuils du 17/10/2006.
Le tronc commun du dossier technique comporte un certain nombre de demandes dont les notions sont précisées dans les paragraphes suivants.

    L’article R. 6145-66 1^o traite déjà d’un « rapport de présentation replaçant l’opération dans le contexte du projet d’établissement », il semble important d’aller au-delà de cette seule présentation en identifiant et en précisant pour cette opération de travaux, quels sont :
    -  les objectifs de l’établissement. Ils peuvent être de plusieurs nature : stratégiques, opérationnels, de coûts, de délais, etc. ;
    -  les besoins fondamentaux.
    Ils sont la traduction des objectifs cités ci-dessus sous la forme de besoins plus concrets. Ces besoins correspondent à l’interprétation des attentes et exigences de l’ensemble des utilisateurs (personnel médical, technique, administratif, direction) et des usagers (patients). Ils doivent être exprimés en termes clairs et quantifiables dans la mesure du possible. Ils sont hiérarchisés et sont cohérents avec les objectifs.
    Cet exposé est fondamental pour apprécier l’opportunité de l’opération visée. Une attention toute particulière doit lui être portée.

Les activités prévisionnelles servant de base
à la quantification des besoins

    Dans le nouveau contexte de financement des établissements (mise en place de la tarification à l’activité), le lien entre activités et ressources implique de s’assurer que les investissements projetés sont issus d’une réflexion prospective approfondie. Cette réflexion doit porter à la fois sur :
    -  la ou les activités médicales concernées par l’opération d’investissement, dans le cadre du territoire de santé (SROS) ainsi que dans celui du contrat d’objectifs et de moyens mis en place, le cas échéant ;
    -  l’insertion de ces activités au sein du projet médical, puis du projet d’établissement ;
    -  la nature de la réponse au besoin de soins, pour la période durant laquelle la construction sera utilisée, en termes quantitatif et qualitatif mais aussi en termes organisationnels (mode d’accueil, personnel, proximités nouvelles avec d’autres services, protocoles, logistique...) ;
    -  les évolutions à prendre en compte (pathologies, progrès techniques...) ;
    -  les conséquences en terme architectural...
    Exemple : le dimensionnement et l’organisation d’un bloc opératoire s’appuiera sur un nombre d’actes, mais aussi sur leur nature, sur les perspectives d’évolution de la prise en charge ambulatoire, de la robotisation, de l’imagerie interventionnelle. Les horaires de fonctionnement et la durée moyenne des interventions permettront de simuler un nombre optimal de salles...
    Les données d’activités prévisionnelles doivent découler du projet médical et traduire les objectifs du projet d’établissement. Elles doivent correspondre à une projection des données actuelles (activités et programme capacitaire : autorisé et installé, indicateurs d’activités et de moyens) pour l’ensemble de l’établissement et par site concerné par l’opération.
    Les projections d’activité doivent être présentées clairement. Elles doivent faire apparaître l’évolution sur les trois dernières années ainsi que les perspectives sur les années à venir. Elles doivent intégrées des données claires et synthétiques par discipline sur l’évolution des indicateurs d’activité (nombre de passages aux urgences, entrées directes, activités des secteurs opératoires et autres secteurs médico-techniques, etc.) ainsi que l’évolution des ratios d’activités (durées moyennes de séjour, taux d’occupation moyen, taux d’équipement et taux d’utilisation, etc.)
    On privilégiera les indicateurs d’activités pris dans le SROS appelés objectifs quantifiés. Néanmoins, il se peut que certains indicateurs soient inexistants, ne soient pas pertinents ou ne soient plus adaptés pour permettre une valorisation de l’activité. Il y aura alors lieu de demander de la part des autorités de tutelle des indicateurs complémentaires.
    Ces prévisions doivent également contenir des informations permettant de justifier le dimensionnement des projets concernant les plateaux techniques (nombre d’actes pratiqués dans les secteurs opératoires) ou les autres secteurs, qu’il s’agisse de la logistique (hôtellerie et blanchisserie) ou des services médico-techniques (stérilisation, laboratoires, pharmacie, service mortuaire, etc.).
    Sachant que l’activité de l’établissement, notamment l’activité médicale (qui intéresse les médecins dans le cadre de l’examen du Projet médical), doit s’inscrire dans le cadre du territoire de santé, une éventuelle répartition de l’activité entre l’établissement de santé concerné et un ou d’autres établissements de santé doit également être prise en compte.
    L’activité future de l’établissement, qui peut comprendre un ou plusieurs sites, doit être ciblée et dimensionnée sur l’ouvrage à construire.
    L’activité par site doit être ventilée selon son secteur d’activité :
    -  secteur sanitaire : MCO, SSR et PSY ;
    -  secteur médico-social : maison d’accueil spécialisé, foyer accueil spécialisé... ;
    -  secteur social : personnes âgées.
    Mais également selon les trois items suivants :
    -  activité médicale ;
    -  activité médico-techniques et activité de logistique médicale ;
    -  activité de logistique hôtelière.
    Par ailleurs, les modalités de calcul entre activité et expression des principales composantes (surfaces, volume à traiter, etc.) devront être exposées.
    Exemple : comment dimensionne-t-on le nombre de salles d’opérations à partir du nombre d’actes pratiqués envisagés ?
    Les paramètres déterminants tels que les horaires de fonctionnement et la durée moyenne des interventions apparaîtront dans les simulations.

Les données caractéristiques du ou des sites
et des bâtiments éventuellement réutilisés

    Sans se lancer dans une revue détaillée des contraintes urbanistiques liées au site envisagé, il est important d’en connaître les principales caractéristiques afin d’apprécier la pertinence du choix du terrain. Suivant le cas de figure, celles-ci peuvent être :
    Zonage au PLU (plan local d’urbanisme) et règlement applicable y compris ses éventuelles évolutions à venir, servitudes grevant le terrain (d’urbanisme et conventionnelles), exposition aux bruits, aux éléments climatiques (vent, soleil, neige, mer, ...), au voisinage, zone sismique, équipements publics proches (voiries d’accès, parkings existants, moyens de transport, infrastructures importantes), risque de pollution des sols, archéologiques ou risques naturels envisageables (inondation...), réseaux existants, procédure d’éviction à prévoir, etc.
    Exemple : une mauvaise localisation avec des équipements de desserte insuffisants peut être une raison d’échec d’implantation ou de difficultés de fonctionnement de l’établissement.
    Des données relatives à la nature du sol et du sous-sol doivent également être fournies si elles contribuent à une meilleure compréhension du projet.
    Les informations concernant les caractéristiques techniques, géométriques et fonctionnelles des bâtiments pouvant être réutilisés doivent être communiqués en précisant :
    -  bilan de l’état actuel du patrimoine, de la fonctionnalité, des potentialités d’évolution (adaptation aux nouvelles fonctions, restructuration, extension...) ;
    -  répartition des entités fonctionnelles, présentée sous forme de zonage avec présentation des flux externes et internes ;
    -  bilan surfacique de l’existant, réparti par site, par bâtiment et par pôle fonctionnel ;
    -  état sommaire de diagnostic pour chaque site et pour chaque bâtiment concerné. Au-delà des aspects strictement réglementaires (amiante, plomb, radon, termites), ces diagnostics doivent permettre d’aborder les différents aspects techniques : structure, sécurité incendie, installations et réseaux existants de toute nature, appareils élévateurs, accès handicapés, etc. Ils doivent présenter le niveau de vétusté par bâtiment (notamment sur le clos couvert) ainsi que l’état de fonctionnement des installations existantes (y compris des équipements matériels lourds) ;
    -  note sur le potentiel de réutilisation des bâtiments : leur réutilisation, voire leur abandon, sera précisé ou justifié (structure du bâtiment, localisation...) ou leur évolution ;
    -  bilan de l’état actuel du système d’information ainsi que le potentiel de réutilisation de ceux-ci.

Les principes d’organisation générale, les principales relations
fonctionnelles et leur cohérence avec les contraintes techniques

    Une note doit préciser l’organisation médicale envisagée, en déclinant les principales orientations retenues : la répartition des fonctions sur les sites et dans les bâtiments permettant de mesurer la pertinence de la fonctionnalité du projet.
    L’implantation des secteurs et leurs liaisons fonctionnelles, le fonctionnement des services et de leur système d’informations, l’évaluation des équipements liés aux opérations structurantes, qui feront l’objet d’une acquisition ou d’un renouvellement, l’évolutivité et la flexibilité du plateau technique le cas échéant, l’implantation des unités d’hospitalisation, etc.
    Exemple : l’établissement a décidé de se restructurer plutôt par type d’hospitalisation (long, court, ambulatoire), ou par type de spécialisation avec la description du fonctionnement médical des pôles (consultations, SIH, unités d’hospitalisation...), etc.

L’inscription de l’opération dans le fonctionnement logistique, notamment hôtelier et médico-technique de l’établissement

    A l’instar de l’organisation médicale décrite ci-dessus, toute opération d’investissement s’inscrit dans le projet d’établissement où le fonctionnement logistique représente un axe stratégique et structurant. Toute opération a nécessairement un impact sur l’activité logistique de l’établissement, dont les effets se ressentent directement sur les liaisons physiques et les surfaces existantes.
    Exemple : la construction de deux nouvelles unités d’hospitalisation aura pour conséquence une augmentation de la quantité de linge, de la distribution de repas, de la production de déchets. Par extension, les zones dédiées à la logistique médico-technique pourront s’en trouver également touchées : besoin de stockage supplémentaire en pharmacie, en zone mortuaire, etc.
    Le schéma d’organisation générale interne et externe doit mettre en évidence les différents circuits en les hiérarchisant et en explicitant l’adéquation des liaisons à travers :
    -  les flux, notamment les accès public/urgences et malades couchés et les accès personnels, logistiques ;
    -  les transports (patients, pharmacie, repas, informations, déchets) ;
    -  le mode de réalisation des principales activités logistiques (centralisé, décentralisé, externalisé).

    Les outils actuels tel que l’Observatoire des coûts de la construction hospitalière réalisé par la MAINH, permettent une utilisation de ratios de surfaces et de coûts de construction pour des familles déterminées de projets. Ils peuvent s’utiliser pour une approche de surface et de coût d’un projet « standard » n’incluant pas de spécificités techniques ou économiques particulières. Cependant ces dernières peuvent être des éléments importants dans la constitution du coût d’une opération de travaux. De fait, Il est essentiel d’en connaître la teneur.
    A ce stade, les exigences listées et demandées spécifiquement par la maîtrise d’ouvrage ne peuvent être que des exigences d’aménagement, de fonctionnalité ou techniques très particulières, pouvant avoir des répercussions urbanistiques, architecturales et financières importantes. Elles doivent être clairement identifiées.
    Exemple : le mode de transport interne, la nature spécifique de certains matériaux à mettre en oeuvre, l’agencement particulier d’un service, le traitement d’air prescrit, le niveau d’isolation phonique et thermique souhaité...
    Les exigences réglementaires générales dans le domaine sanitaire et celui de la construction des bâtiments publics, ainsi que celles spécifiques à l’opération de construction envisagée doivent également être prises en compte.
    Exemple : réglementation sur les installations classées pour une production d’eau glacée.
    Enfin, les investisseurs publics doivent tenir compte des grandes orientations des politiques nationales telle que la prise en compte du développement durable dans les constructions.
    En revanche, l’expression des surfaces doit être établie : Surfaces utiles et surfaces dans oeuvre doivent être précisées dans un programme de surfaces dont la cohérence doit être justifiée et vérifiée au regard des besoins exprimés du maître d’ouvrage ainsi que de l’activité prévisionnelle susmentionnée. Leurs définitions respectives sont disponibles dans le mémento produit par la MAINH et accessible sur son site internet (mémento surfaces dec2004).
    Il est à préciser qu’à ce niveau de réalisation du projet, la production des fiches par local n’est pas fondamentale dans le processus d’approbation de l’opération de travaux. Elle ne peut s’envisager que pour des locaux très spécifiques, entraînant des contraintes fortes.

La procédure utilisée, le calendrier prévisionnel
et le détail des coûts en valeur actuelle et finale

    De la procédure retenue, découle un calendrier ainsi qu’un coût d’opération.
    En effet, si les délais de construction d’un bâtiment sont assez facilement identifiables, il n’en est pas de même pour les délais liés à toutes les phases d’études : de la programmation à l’achèvement de la phase conception, en y intégrant tous les délais nécessaires aux différentes concertations et procédures (utilisateurs, collectivités, services de l’Etat, etc.).
    Le réalisme de ces calendriers doit donc refléter la maîtrise par l’établissement de tout le processus de suivi d’une opération de construction.
    C’est pourquoi, dans ce contexte très particulier et souvent exceptionnel qu’est la réalisation d’une opération immobilière, nous incitons les maîtres d’ouvrages hospitaliers à s’organiser, voire à s’entourer d’un chef de projet recruté en interne ou en externe.
    Le cadrage de l’enveloppe financière de l’opération doit faire l’objet d’une note détaillant la totalité des coûts. Ils doivent évidemment être en adéquation avec le programme des surfaces envisagées, les exigences réglementaires et spécifiques, ainsi que le calendrier de l’opération proposé. Il est essentiel d’ y intégrer également toutes les prestations de service nécessaires à la bonne exécution, les projections d’évolution des coûts, ainsi que les provisions liées essentiellement au mode de dévolution.

La démonstration de la faisabilité de l’opération
au regard des besoins, contraintes et exigences

Quelle que soit la procédure retenue (MOP classique, conception-réalisation ou conception-réalisation-maintenance), la démonstration de la faisabilité de l’opération s’impose. En s’appuyant sur les documents précédemment évoqués (notes, rapports, diagnostics, calendriers, coûts), celle-ci comprend un projet urbanistique et architectural qui prend la forme de plans ou schémas (plan de masse, de niveaux) surtout pour les opérations de réhabilitation d’existants, intégrant les besoins fondamentaux du maître d’ouvrage, les contraintes et les exigences et respectant la globalité des surfaces définies dans le programme des surfaces.

Le recours aux marchés de conception-réalisation
et de conception-réalisation-maintenance

    L’article L. 6148-7 du CSP déroge aux articles 7 et 18 de la loi MOP, en permettant aux EPS et aux SCS publiques d’attribuer à une personne ou un groupement de personnes, de droit public ou privé, un marché portant à la fois sur la conception, la construction, l’aménagement, l’entretien et la maintenance de bâtiments ou d’équipements affectés à l’exercice de leurs missions - alors que la loi MOP impose de distinguer les missions de maître d’oeuvre et d’entrepreneur, et ne permet au maître d’ouvrage de déroger à ce principe que lorsque des motifs d’ordre technique rendent nécessaire l’association de l’entrepreneur aux études, et sous condition, le contrat ne pouvant être confié qu’à un groupement de personnes de droit privé, ou à une personne de droit privé, pour les seuls ouvrages d’infrastructure.
    Cet article déroge également à l’article 10 du CMP en autorisant, lorsque le marché est alloti, un jugement global sur les offres portant simultanément sur plusieurs lots, alors que le CMP impose normalement d’examiner les offres lot par lot.
    De plus, il est important de noter que :
    -  un marché global ne porte pas nécessairement sur l’ensemble des missions énumérées à l’article L. 6148-7 du CSP et peut n’avoir pour objet que certaines d’entre elles ;
    -  enfin, même global, un marché conclu en application de l’article L. 6148-7 du CSP n’en demeure pas moins un marché public régi, notamment pour sa passation, par le CMP.
    Pour la passation de ces marchés, il est utile de se reporter au guide élaboré par la MAINH : « Conception réalisation : guide pour le choix et la mise en oeuvre » (www.mainh.sante.gouv.fr).

ANNEXE VI
LES MONTAGES HORS LOI MOP
Le recours au bail emphytéotique et au contrat de partenariat
en matière d’investissement hospitalier

    Les contrats de partenariat et les BEH sont deux outils utilisables par les EPS et les SCS publiques ; le champ des premiers est large, puisqu’il est, par exemple, applicable aux investissement immatériels, le champ des seconds est plus délimité, mais leur mise en oeuvre présente quelques caractéristiques propres à un texte sectoriel, comme les modalités de l’évaluation par exemple. Le guide élaboré par la MAINH, disponible sur son site www.mainh.sante.gouv.fr détaille toutes les différences entre les deux types de contrat. Néanmoins, quelques méritent d’être rappelés ou précisés ici.
Les règles applicables aux BE des établissements publics de santé et des structures de coopération sanitaire dotée de la personnalité morale publique
    Au même titre que les baux conclus par les collectivités territoriales en application de l’article L. 6148-3 du CSP, les BE des EPS et des SCS publiques respectent les règles fixées par l’article L. 1311-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT) et sont obligatoirement accompagnés d’une convention non-détachable qui fixe, notamment, les conditions d’utilisation des ouvrages réalisés, les règles et obligations de chaque partie en matière d’entretien et d’adaptation des locaux. Ainsi :
    -  les droits résultant du bail ne peuvent être cédés que sous réserve de l’agrément de l’EPS ou de la SCS publique ;
    -  la personne à laquelle les droits sont cédés est subrogée au preneur dans les droits et obligations découlant du bail et des conventions non détachables ;
    -  le droit réel conféré au preneur ainsi que les ouvrages dont il est propriétaire ne peuvent être hypothéqués que pour garantir des emprunts contractés pour financer la réalisation ou l’amélioration des ouvrages situés sur le bien loué ;
    -  le contrat d’hypothèque doit être approuvé par l’établissement ou la structure, sous peine de nullité ;
    -  seuls les créanciers hypothécaires peuvent exercer des mesures conservatoires ou des mesures d’exécution sur les droits immobiliers résultant du bail. Cependant, l’EPS ou la SCS publique peut se substituer au titulaire du bail dans la charge des emprunts, par la résiliation ou la modification du bail et des conventions non détachables ;
    -  les litiges relatifs à ces baux relèvent de la compétence des tribunaux administratifs.
    Toutefois, il est nécessaire de noter que le deuxième alinéa du 2^o de l’article L. 1311-3 du CGCT « ces emprunts sont pris en compte pour la détermination du montant maximum des garanties et cautionnement qu’une collectivité territoriale est autorisée à accorder à une personne privée » n’est pas applicable dans le cas des BE passés par les EPS et les SCS publiques. En effet, si le CGCT autorise les collectivités territoriales à accorder des garanties d’emprunt ou des cautionnements, au titre de leurs interventions économiques, de telles dispositions n’existent ni pour les EPS, ni pour les SCS publiques, leur financement par l’assurance maladie étant exclusivement destiné à couvrir les dépenses inhérentes à leurs missions de soins.
Les caractéristiques du contrat de partenariat conclu par un établissement public de santé ou une structure de coopération sanitaire dotée de la personnalité morale publique
    En application de l’article 19 de l’ordonnance n^o 2004-559 du 17 juin 2004 sur les CP, les EPS et les SCS publiques sont soumis au Titre I^e^r de l’ordonnance - relatif aux contrats de partenariat de l’Etat et de ses établissements publics - à l’exception du quatrième alinéa de l’article 9.
    Ce dernier article prévoit qu’un CP de l’Etat ou d’un établissement public doté d’un comptable public ne peut être signé qu’après accord du ministre chargé de l’économie et des finances ou de son représentant, qui apprécie ses conséquences sur les finances publiques et la disponibilité des crédits. Or, pour les contrats des EPS, l’équivalent de ce contrôle financier est assuré par le directeur de l’agence régionale de l’hospitalisation (ARH), à l’occasion de l’approbation des délibérations du conseil d’administration relatives à ces contrats. Il vérifie notamment, à cette occasion, la capacité financière de l’établissement à assurer le financement de l’opération.
    Il est important de préciser que quelle que soit la procédure de passation (appel d’offre ou dialogue compétitif), les seuils de publicité formalisée applicables aux BE et aux CP des EPS et des SCS publiques sont ceux de l’Etat, et non ceux des collectivités territoriales comme c’est le cas en matière de marchés publics.
    Pour la mise en oeuvre opérationnelle de ces outils dans le cadre de l’utilisation du dialogue compétitif, je vous invite à vous reporter aux documents élaborés par la MAINH, disponibles sur son site, comme le guide des baux emphytéotiques.

L’INTERVENTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
ET DES SEML
L’intervention des collectivités territoriales
par voie de bail emphytéotique

    L’article L. 1311-2 du CGCT autorise les collectivités territoriales à conclure des BE, y compris sur leur domaine public, pour la réalisation d’une opération d’intérêt général liée aux besoins d’un EPS ou d’une SCS publique.
    Cette possibilité est ouverte jusqu’au 31 décembre 2007, le contrat de bail devant être signé avant cette date.
    L’article L. 6148-3 du CSP impose, alors, la conclusion d’une convention non détachable du bail liant le titulaire du contrat et l’EPS ou la SCS publique. De fait, en cas de cession des droits résultant du bail par le preneur initial, le repreneur est tenu de respecter les engagements et les dispositions qu’elle prévoit. Cette convention n’est pas une simple convention de location. Il s’agit, en effet, de s’assurer notamment que les EPS et les SCS publiques concernés auront effectivement accès aux bâtiments réalisés, dans des conditions financières acceptables pour les deux parties, que les locaux seront correctement entretenus et adaptés aux évolutions des normes sanitaires et de leurs conditions de fonctionnement et que les exigences du service public sont préservées.
    Par ailleurs, préalablement à la conclusion d’un tel BE, la collectivité territoriale et l’EPS ou la SCS publique sont tenus de définir, conjointement, dans un programme fonctionnel, les besoins que le preneur doit s’engager à satisfaire.
    Les baux emphytéotiques conclu par les collectivités territoriales pour les besoins d’un EPS ou d’une SCS publique sont soumis aux mêmes règles que ceux passés directement par ces établissements et structures en application de l’article L. 6148-2 du CSP en matière de procédure de publicité et de mise en concurrence, de référé contractuel, d’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de cessions des créances détenues sur la personne publique.

L’article L. 1521-1 du Code général des collectivités territoriales autorise les SEML à « réaliser des opérations de conception, réalisation, entretien ou maintenance ainsi que, le cas échéant, de financement d’équipements hospitaliers ou médico-sociaux pour les besoins d’un établissement public de santé ». Elles peuvent donc répondre, en tant que co-traitant voire mandataire, aux consultations lancées par voie de bail emphytéotique.
Ceci n’est pas le cas des sociétés anonymes d’habitations à loyer modéré et des offices publics d’aménagement et de construction, dont les possibilités d’intervention se limitent aux opérations de conception, réalisation, entretien ou maintenance.