Circulaire DGAS/LCE1A no 2006-448 du 10 octobre 2006 relative au dispositif d’accueil, d’hébergement et d’insertion - Période hivernale 2006-2007
NOR : SANA0630454C
Date d’application : immédiate.
Texte de référence : référentiel national « Accueil, Hébergement, Insertion » (2005).
Textes abrogés ou modifiés : circulaire No DGAS/1A/2004/459 du 11 octobre 2005 relative au dispositif d’accueil, d’hébergement et d’insertion - Plan hiver 2005-2006.
Annexes :
I. - La prise en charge des personnes à la rue en période hivernale ;
II. - Le recours à l’hôtellerie.
La ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité auprès du ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement à Madame et Messieurs les préfets de région (directions régionales des affaires sanitaires et sociales) ; Mesdames et Messieurs les préfets de département (directions départementales des affaires sanitaires et sociales) ; Monsieur le préfet de police de Paris.
Le dispositif hivernal 2006-2007 assure la continuité des procédures précédemment retenues ; il s’inscrit également dans une perspective d’accompagnement des publics vers un projet d’insertion par le développement d’une offre d’hébergement adaptée et ouverte à l’année et par une meilleure définition des prestations assurées.
I. - LA CONSOLIDATION ET LE RENFORCEMENT DU DISPOSITIF D’ACCUEIL ET D’HÉBERGEMENT VISE À APPORTER DES SOLUTIONS DURABLES, AU-DELÀ DE LA SEULE RÉPONSE L’URGENCE
Les mesures prévues pour l’hiver 2006-2007 s’appuient sur le déploiement de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, amplifié par le plan triennal de renforcement et d’amélioration du dispositif d’accueil et d’hébergement, validé par le comité interministériel de lutte contre les exclusions (CILE) du 12 mai dernier.
La loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 vise à consolider et à renforcer le dispositif national d’accueil et d’hébergement pour les personnes vulnérables et notamment celles qui sont à la rue ou en rupture :
- par le développement d’une offre nouvelle d’hébergement portant à 100 000 places les capacités à échéance 2007 : dès 2005, 1 800 places d’hébergement dont 800 places en centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) et 1 000 places en maisons relais ont été créées tandis que 2 000 places d’urgence ont été transformées en centres d’accueil pour demandeurs d’asile. En 2006, la création de 4 000 nouvelles places d’hébergement sont programmées, 500 places en CHRS, 1 500 en maisons relais et 2 000 en centres d’accueil pour demandeurs d’asile. En 2007, les efforts engagés seront poursuivis par la création de 500 nouvelles places de CHRS et de 1 500 nouvelles places en maisons relais dont 100 places de « résidences accueil » pour des personnes à handicap psychique et 100 places à destination de personnes sans domicile vieillissantes ;
- par la mise aux normes de sécurité des centres d’hébergement d’urgence : un montant de 50 MEuro a été affecté à ces opérations, auxquelles sont éligibles notamment les structures d’hébergement d’urgence ou d’insertion, les centres d’accueil pour demandeurs d’asile mais également les foyers de travailleurs migrants. D’ici la fin d’année 2006, la mise en sécurité de plus d’une centaine de centres d’hébergement d’urgence aura été engagée ;
- et par la relance du logement social : outre la création de 500 000 logements sociaux d’ici 2009, une meilleure fluidité entre le dispositif d’hébergement et le logement est favorisée au travers de la priorité reconnue aux personnes hébergées ou logées temporairement pour accéder à un logement social ainsi que la présence de représentants associatifs dans les commissions d’attribution.
Au-delà, l’objectif consiste à sortir de la seule réponse à l’urgence et à apporter des solutions durables.
C’est pourquoi le plan triennal de renforcement et d’amélioration du dispositif d’accueil et d’hébergement du 10 avril 2006 prévoit notamment la pérennisation à l’année de 5 000 places d’urgence précédemment ouvertes durant la seule période hivernale. De plus, il prévoit l’amélioration de l’accueil et de l’hébergement permettant de renforcer l’accompagnement social des personnes sans abri et, à ce titre :
- le renforcement des moyens de premier accueil essentiels pour assurer l’orientation des demandeurs vers les lieux d’hébergement et leur accompagnement dans la durée ;
- la poursuite de l’humanisation des conditions d’hébergement afin de rendre les centres plus attractifs et d’adapter leurs règles de fonctionnement aux besoins des publics ;
- la transformation de 3 000 places d’hébergement d’urgence en CHRS, la création de 300 places de CHRS pour les DOM et le développement de solutions de sortie pour les travailleurs pauvres en augmentant de 3 000 les places éligibles à l’allocation logement temporaire.
Un montant de 50 MEuro est consacré à ces mesures.
Dès la campagne hivernale 2006-2007, 2 500 places ouvertes le 1er novembre 2006 ne fermeront pas le 31 mars 2007 (500 au titre de 2006 et 2 000 au titre de 2007), contribuant à améliorer sur la durée la prise en charge des personnes vulnérables et à permettre leur inscription dans une démarche d’insertion ; l’amplitude d’ouverture des centres sera étendue, notamment en week-end et matinée.
En 2007, 1 000 places d’hébergement d’urgence seront transformées en CHRS, 100 places de CHRS seront créées dans les DOM et 80 postes seront créés destinés au renforcement de la veille sociale.
De même, 1 100 places d’hébergement de stabilisation sont déployées en Ile-de-France destinées à un public en grande exclusion d’ici la fin de la campagne hivernale 2006-2007. L’hébergement de stabilisation vise à créer vis-à-vis de personnes qui ne peuvent pas ou ne souhaitent pas être accueillies en CHRS une dynamique en permettant des séjours de moyenne durée dans le cadre de lieux d’hébergement ouverts 24 h/24 et dotés de moyens d’accompagnement social. Il s’agit d’un dispositif d’hébergement et d’accompagnement social expérimental, soumis à une évaluation en continu afin d’apprécier la pertinence de son extension à d’autres régions.
Le dispositif ainsi mis en place offre tout au long de l’année une prise en charge immédiate orientée vers la mise en place de solutions pérennes. En conséquence, je souhaite que l’accueil en hôtel soit limité aux seules situations d’urgence. Lorsque le recours à l’hôtellerie s’avérera nécessaire, vous vérifierez que les opérateurs associatifs font appel à des établissements répondant aux normes de sécurité requises et qu’ils sont en mesure d’assurer un suivi social et administratif des personnes prises en charges.
Vous apporterez une attention particulière aux engagements contractuels liant l’association aux établissements hôteliers ; vous pourrez à cet effet vous inspirer du travail mis en oeuvre par le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, au titre de la « charte qualité ».
Enfin, le comité interministériel de lutte contre les exclusions du 12 mai 2006 a décidé de porter à 1 000 les capacités totales en lits halte soins santé. Sur 2007, 200 lits supplémentaires seront créés s’ajoutant aux 100 lits programmés en 2006.
II. - LES MODALITÉS DE MISE EN OEUVRE
DU DISPOSITIF HIVERNAL 2006-2007
Depuis l’hiver 2003-2004, l’accueil et l’hébergement des personnes vulnérables et notamment des personnes à la rue fait l’objet d’un dispositif renforcé durant la période hivernale. En effet, la fragilité des personnes vivant à la rue et qui, pour certaines d’entre elles, ne sont plus en mesure de formuler une demande d’aide, se trouve particulièrement aggravée pendant cette période.
Le dispositif ainsi mis en oeuvre a fait preuve de son efficacité et de sa pertinence. Sur l’ensemble du territoire, les modalités prévues ont permis de répondre aux besoins et d’adapter en permanence les actions aux situations locales.
Le plan hiver 2006-2007 s’inscrit dans la continuité des procédures précédemment retenues ; le renforcement du dispositif d’accueil et d’hébergement reste nécessaire pendant cette période hivernale. Il convient de souligner la vulnérabilité accrue des personnes en situation de précarité, et notamment celles à la rue, après un été 2006 alternant période caniculaire et baisses de températures.
Aussi, toutes les personnes qui le nécessitent doivent bénéficier d’une mise à l’abri et d’une prise en charge sociale.
Telle est la mission première du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’insertion qu’il vous revient de piloter et de renforcer cette année encore.
Développé depuis 2002, le partenariat engagé avec Météo France vous permet d’ajuster au mieux le dispositif. Ainsi, à compter du 19 octobre et jusqu’au 15 avril, vous disposerez quotidiennement, des prévisions météorologiques de J à J + 3. Dans les départements où les températures sont souvent fortement contrastées en divers points du territoire, Météo France fournira comme l’an passé des prévisions diversifiées pour les départements qui le souhaitent.
Apparaîtront sur les documents :
- la température « T » exprimée en degrés Celsius ;
- la force du vent prévue en km/h « FF » ;
- la température ressentie, traduisant l’impression de froid résultant de l’action conjuguée de la température et du vent.
Des cartes de France visualisant cet indice seront par ailleurs disponibles sur le site : http ://www.meteo.fr/meteonet/ddass.
Depuis l’hiver 2003-2004, le plan est décliné en trois niveaux de mobilisation ; ces niveaux sont reconduits pour l’hiver 2006-2007. Je vous rappelle les trois niveaux de graduation du plan :
Le niveau 1 : « Mobilisation hivernale »
Le niveau 1 est mis en oeuvre dans chaque département entre le 1er novembre et le 31 mars. Il peut être activé en dehors de cette période en fonction des conditions climatiques locales.
Ce niveau prévoit la mobilisation de capacités d’accueil et d’hébergement
supplémentaires ouvertes en permanence durant cette période.
Vous veillerez à ce que le 115 dispose d’une information précise et actualisée au jour le jour sur l’ensemble des places d’urgence disponibles dont vous disposez à partir du 1er novembre puis sur toutes les places supplémentaires que vous aurez identifiées.
Le niveau 2 : « Grand froid »
Le niveau 2 sera déclenché en fonction de l’ensemble des prévisions météorologiques annoncées par Météo France et de l’appréciation locale de la situation climatique.
Ce niveau correspond à une situation météorologique prévoyant des températures négatives le jour et comprises entre - 5o C et - 10o C la nuit.
Un éclairage complémentaire sur la dégradation de la situation vous est apporté par les données de Météo France relatives à la température ressentie. La température ressentie est calculée à partir de la température de l’air et de la vitesse du vent : elle est toujours inférieure ou égale à la température de l’air, et d’autant plus froide que le vent est fort. Elle traduit mieux que la température de l’air la sensation de froid et l’intensité du refroidissement subi par les parties du corps exposées au vent. L’analyse de la température ressentie s’avérera donc essentielle dans l’aide à la décision relative au déclenchement du niveau 2.
Des capacités d’accueil et d’hébergement supplémentaires doivent être prévues.
Ces places devront être mises à la disposition effective et opérationnelle du 115. Vous veillerez à ce que les prises en charge soient attribuées pour plusieurs jours consécutifs.
La mise en oeuvre de ce niveau se caractérise également par le renforcement :
- des équipes du 115 pour faire face aux appels et signalements ;
- des équipes mobiles qui devront intensifier les maraudes et leur vigilance auprès des personnes à la rue, notamment celles qui ne souhaitent pas être prises en charge.
Vous veillerez tout particulièrement à ouvrir la nuit un ou plusieurs locaux ou accueils de jour susceptibles de mettre à l’abri les personnes qui refusent un hébergement. Le bilan du plan hiver 2005-2006 a montré toute la pertinence de cette action pour les 31 départements qui l’ont mise en oeuvre. Aussi je vous demande de veiller à sa généralisation pour cet hiver.
Il vous appartient d’apporter la souplesse nécessaire dans la montée en charge du renforcement des capacités ou de la levée du niveau 2.
Dans ce domaine, votre appréciation de la situation locale sera prioritaire.
Ce niveau sera déclenché par les préfets de département et, pour Paris, par le préfet de police, préfet de la zone de défense.
Le niveau 3 : « Froid extrême »
Ce niveau correspond à des températures exceptionnellement basses : températures négatives le jour et inférieures à - 10 oC la nuit.
Comme pour le déclenchement du niveau 2, l’analyse de la température ressentie s’avérera essentielle dans l’aide à la décision relative au déclenchement du niveau 3.
C’est un niveau d’anticipation de crise grave dont la gestion relève des procédures classiques et de la mise en oeuvre des différents plans d’urgence et de sécurité civile dont vous avez la responsabilité.
Vous prendrez, dès à présent, l’attache du président du conseil général et des maires des grandes villes de votre département, afin que des sites susceptibles d’être mobilisés soient au plus tôt identifiés pour permettre la mise à l’abri d’un plus grand nombre de personnes.
Au-delà de la recherche de sites potentiels, je vous demande, au travers de ces contacts, d’anticiper la question du repérage des personnes isolées ou des familles vivant dans des conditions d’habitat précaire, des logements de fortune, des squats, qui pourraient se trouver en situation de danger dans une telle période.
J’ai, pour ma part, sensibilisé l’Association des départements de France (ADF), l’Association des maires de France (AMF), l’Association des maires des grandes villes de France (AMGVF) sur la nécessaire mobilisation de tous pour faire face à cette situation exceptionnelle.
Comme l’an dernier, le ministère de la santé et des solidarités a lancé auprès des agences régionales d’hospitalisation un recensement dans les établissements publics de santé, des locaux susceptibles d’être mobilisés cet hiver en insistant sur une mobilisation des capacités hospitalières dès le niveau 2.
La remontée d’informations relatives à la mobilisation des niveaux 2 et 3 sera assurée quotidiennement par le Centre opérationnel de gestion interministérielle de crises (COGIC).
Toutefois, je vous demande en cas de déclenchement du niveau 3, de tenir immédiatement informé mon cabinet et la direction générale de l’action sociale de votre décision, des circonstances locales qui la motivent et des modalités de mise en oeuvre.
La direction générale de l’action sociale et Météo France évalueront en continu les conditions climatiques prises en compte pour déclencher, le cas échéant, les niveaux 2 et 3 du plan hivernal ; à ce titre, ils assureront un suivi hebdomadaire, mettant en regard la situation climatique appréciée selon la température réelle, la température ressentie et le niveau du dispositif hivernal mis en oeuvre dans chaque département. Un bilan sera réalisé à l’issue de la campagne 2006-2007.
Je rappelle qu’une grande vigilance s’impose à l’égard des personnes qui refusent un hébergement ou ne sollicitent plus d’aide. Des équipes mobiles, du type Samu social, doivent être mobilisées pour se rendre au-devant des personnes. Les consignes élaborées depuis 2003 pour la prise en charge des personnes à la rue demeurent valides et figurent en annexe.
III. - LE PILOTAGE, LA COORDINATION
ET LE SUIVI DU DISPOSITIF
Comité de pilotage départemental
A la réception de cette circulaire et avant le 1er novembre, vous réunirez un comité de pilotage départemental élargi.
Autour des opérateurs associatifs du dispositif d’accueil-hébergement-insertion, vous associerez les services du conseil général, les principales communes de votre département, le Samu, les établissements publics de santé, les pompiers, les services de police et/ou de gendarmerie et les réseaux de secouristes.
Je vous invite également à tenir les élus locaux le plus complètement informés de votre action. La complémentarité et l’action de tous les acteurs de terrain sont indispensables pour mettre en place un dispositif réactif et adapté à la situation sociale.
Afin de suivre l’évolution de la situation et d’ajuster le dispositif, vous réunirez ce comité ou un comité plus restreint en tant que de besoin.
Coordination et suivi du dispositif
aux niveaux régional et national
La cellule de veille nationale qui associe mon cabinet, la DGAS et la DPM, sera activée pour suivre la mise en oeuvre des différents niveaux de mobilisation. Un suivi spécifique pour la région Ile-de-France sera assuré.
La direction générale de l’action sociale organisera, comme l’an passé, avec les DDASS et les DRASS, une remontée d’informations hebdomadaires. La remontée d’informations hebdomadaires doit permettre de visualiser l’activité des dispositifs d’hébergement d’urgence et de veille sociale (115, accueils de jour, équipes de maraudes) et de connaître les tensions éventuelles sur ces dispositifs ou les points de blocage afin de procéder à leur renforcement.
Dès le déclenchement du niveau 3 et jusqu’à la levée de ce niveau, la remontée d’informations passera d’un rythme hebdomadaire à un rythme journalier.
Enfin, vous me signalerez sans délai le décès de toute personne à la rue. Cette information devra être ensuite complétée, aussi rapidement que possible, d’un rapport succinct sur les causes et les circonstances du décès.
J’attire votre attention sur la nécessité d’anticiper, dès la réception de cette circulaire, la mise en oeuvre du dispositif hivernal 2006-2007.
*
* *
Les conditions météorologiques rigoureuses et prolongées de l’hiver dernier ont nécessité une mobilisation sans faille de l’ensemble des partenaires : associations, collectivités territoriales et services de l’Etat.
Grâce à votre implication et à celle de vos équipes, toutes les personnes qui le nécessitaient ont pu être hébergées et mises à l’abri.
Je sais pouvoir compter sur votre engagement pour l’hiver à venir.
|
La ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité auprès du ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement, C. Vautrin |
ANNEXE I
PRISE EN CHARGE DES PERSONNES
A LA RUE EN HIVER
Toutes les personnes qui le souhaitent doivent bénéficier d’un accueil et d’une mise à l’abri quelle que soit leur situation administrative. Un renforcement des capacités d’hébergement a été prévu sur l’ensemble du territoire. Ces places sont accessibles par le numéro d’appel « 115 ».
Les effectifs du numéro d’appel 115 seront renforcés de façon à être à la hauteur des signalements et des appels.
Les équipes mobiles (SAMU social) intensifieront leurs maraudes et viendront régulièrement rencontrer les personnes ne souhaitant pas de prise en charge.
Dans chaque département et chaque grande ville, un ou plusieurs lieux d’accueil permanent(s) ou temporaire(s) seront ouverts, y compris la nuit, afin que les personnes qui ne souhaitent pas d’hébergement puissent toutefois trouver un abri momentané. L’indication de ce lieu sera donnée par le 115 ou la DDASS.
Un certain nombre de personnes sans domicile fixe, très désocialisées, refusent toute aide ou hébergement ce qui les met en situation de danger potentiel.
Une grande vigilance doit être maintenue les concernant
Lorsqu’elles sont repérées par les différents acteurs de terrain : SAMU social, SAMU, pompiers, associations, police, secouristes, elles doivent se voir proposer une place d’hébergement ou avoir la possibilité d’être accompagnées dans un lieu d’accueil ouvert 24 h/24.
Si les personnes refusent d’être mises à l’abri alors qu’elles semblent en danger, il appartiendra aux agents entrés à leur contact d’user, dans un premier temps, de toute leur persuasion et en cas d’échec, de prévenir le SAMU qui mobilisera les moyens appropriés afin d’évaluer la situation médicale de la personne et appréciera la nécessité de la faire hospitaliser (avec ou sans consentement), l’obligation d’assistance à personne en danger sera appréciée par les acteurs de terrain en lien avec le médecin régulateur du SAMU.
Il est souhaitable que la personne à l’origine du signalement attende l’arrivée du SAMU aux côtés de la personne afin de s’assurer de l’orientation décidée par le responsable de l’unité médicale
Dans tous les cas, l’équipe mobile, les secouristes, les services de police ou de gendarmerie veilleront à ce que la personne soit suffisamment couverte (duvet, couverture, couverture de survie...).
ANNEXE II
LE RECOURS A L’HOTELLERIE
L’hôtellerie constitue un ultime recours pour héberger des personnes en urgence, particulièrement durant la période hivernale.
Toutefois le recours à l’hôtel doit s’opérer dans de strictes conditions.
Il est rappelé que :
- le préfet - directeur départemental des affaires sanitaires et sociales doit disposer à tout moment de la liste actualisée des établissements hôteliers auxquels il est fait appel ;
- les opérateurs sociaux impliqués dans le dispositif d’hébergement, particulièrement les responsables des 115 là où ce service assure une orientation, disposent de la liste nominative exacte de toutes les personnes orientées vers l’hébergement en hôtel. L’impératif de sécurité et de responsabilité exige que l’Etat soit à tout moment en mesure de savoir qui il héberge ;
- les dates de passage et avis des dernières commissions de sécurité sont répertoriés et les démarches nécessaires engagées sans délai s’il apparaît que de nouvelles visites doivent être effectuées ;
- les conditions d’hébergement offertes sont connues des opérateurs sociaux qui doivent avoir visité les lieux ;
enfin il importe que soit engagée avec les hôteliers une « démarche qualité » visant à standardiser et améliorer les prestations offertes. Ceci devrait s’inscrire dans le cadre de la signature d’une charte dont les prescriptions complèteront utilement les réglementations et les normes en vigueur. La préfecture de Paris - direction des affaires sanitaires et sociales a adopté l’an passé une telle charte « pour que l’hébergement des personnes et des familles concernées soit assuré dans des locaux favorisant le respect de la vie privée, de l’intégrité, de l’intimité et de la sécurité des personnes ».