Direction générale de laction sociale
Sous-direction des âges de la vie
Bureau de la protection des personnes
Instruction DGAS/2A no 2007-112 du 22 mars 2007 relative au développement de la bientraitance et au renforcement de la politique de lutte contre la maltraitance
NOR : SANA0730175J
Date dapplication : immédiate.
Références :
Articles 223-6, 226-6, 226-10, 226-13, 226-14, 434-1, 434-3 du code pénal6;
Articles L. 311-7, L. 313-3 à L. 313-25, L. 331-1, L. 331-5, L. 331-7, L. 331-8 du code de laction sociale et des familles ;
Articles L. 1421-1, L. 1421-3 et L. 1425-1 du code de la santé publique ;
Annexes :
Annexe I. - Protocole DGAS/DDASS relatif à la mission dalerte.
Annexe II. - Modalités de saisie dans lapplication « PRISME-SIGNAL ».
Annexe III. - Procédure de fermeture des établissements sociaux et médico-sociaux.
Annexe IV. - Champ des infractions incapacitantes - détail des infractions visées par lordonnance du 1er décembre 2005.
Annexe V. - Modalités de contrôle des recrutements en établissement.
Le ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille à Messieurs les préfets de région (directions régionales des affaires sanitaires et sociales) ; Mesdames et Messieurs les préfets de département (directions départementales des affaires sanitaires et sociales, direction de la solidarité et de la santé de Corse et de Corse du Sud, directions de la santé et du développement social de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique [pour exécution]).
Les actes de maltraitance envers les personnes vulnérables restent heureusement exceptionnels. Mais ils sont toujours révoltants, aussi bien par la violence qui les caractérise que par la souffrance quils causent aux victimes.
Nous devons réagir collectivement pour empêcher ces actes, les réprimer sévèrement le cas échéant et promouvoir dans les établissements et services sociaux une prise en charge de qualité.
Ce devoir incombe au premier chef à lEtat, garant de la protection des personnes vulnérables et responsable en dernier ressort du contrôle des structures sociales et médico-sociales. La lutte contre la maltraitance doit faire lobjet dun engagement résolu de ladministration en charge de laction sociale.
Afin de renforcer la cohérence des politiques mises en oeuvre et de garantir le même niveau de protection à toutes les personnes vulnérables, jai voulu que le champ dapplication du Comité national de vigilance contre la maltraitance soit étendu, au-delà des personnes âgées, aux adultes handicapés. Jai également créé lAgence nationale de lévaluation de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux, dont la mission sera daccompagner lensemble des intervenants dans une politique constante damélioration de laccueil et de la prise en charge des personnes vulnérables.
Au total, sur trois ans, ce sont plus de 20 millions deuros qui seront consacrés à lintensification de la lutte contre la maltraitance et à lévaluation de la qualité de la prise en charge.
Jai désigné au sein de la direction générale de laction sociale Mme Charretier Jacquet (Amélie) comme chef de projet au niveau national sur la politique de lutte contre la maltraitance.
Je compte également très directement sur votre mobilisation et sur celle de vos services pour faire de la lutte contre la maltraitance une priorité.
Cest lobjet de cette circulaire qui définit les orientations à mettre en place aussi bien sur le plan local que national. Il vous revient de veiller à son application :
- en améliorant la procédure de signalement (I) ;
- en renforçant la fréquence et lefficacité des contrôles (II) ;
- en mettant en place une véritable politique de prévention et de promotion de la bientraitance (III).
I. - AMÉLIORER LA PROCÉDURE DE SIGNALEMENT
ET LA DÉTECTION DES SITUATIONS DE MALTRAITANCE
a) Mettre en place un dispositif daccueil téléphonique
sur lensemble du territoire national.
Aujourdhui, 55 départements bénéficient à travers le réseau ALMA dune antenne daccueil téléphonique spécialisée permettant de recueillir le témoignage des victimes.
Il convient désormais de garantir laccès pour tous à ce type de service avant la fin de 2009. Cet objectif nécessite que vous activiez la création dune antenne, sil nen existe pas dans votre département, en lien avec les partenaires locaux. Il faut également que chaque antenne soit ouverte à la fois aux personnes âgées et aux adultes handicapés.
Au niveau national, la plate-forme daccueil téléphonique sappuiera sur la nouvelle Agence nationale de lévaluation de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux pour offrir à partir du 1er janvier 2008 des plages horaires plus étendues (9 h-19 h). Une campagne dinformation sera également menée à lautomne auprès du grand public pour mieux faire connaître le numéro national (0892 680 118).
Au niveau départemental, des crédits ont été dégagés à hauteur de 300 000 euros en 2007 pour développer et professionnaliser le réseau découte. Ainsi, 5 postes de coordonnateurs seront créés et 12 antennes supplémentaires « personnes âgées » seront implantées via le réseau ALMA dans les départements suivants : les Hautes-Alpes, lAude, la Corrèze, la Creuse, le Gers, lIndre, le Lot, la Mayenne, lOrne, les Deux-Sèvres, la Haute-Vienne et la Guadeloupe.
Vous veillerez à ce que ces crédits soient mobilisés dans les meilleurs délais pour financer la création de nouvelles antennes départementales.
En 2008 et 2009 ce sont respectivement 17 et 16 antennes qui doivent être créées dans les départements qui ne sont pas encore couverts par une cellule du réseau ALMA.
Parallèlement, le dispositif daccueil téléphonique devra progressivement couvrir les besoins des adultes handicapés. A ce titre, une vingtaine dantennes « adultes handicapés » devraient être créées (si possible adossées à une antenne « personnes âgées » existante) dans le cadre du réseau ALMA, avant la fin de lannée 2007.
Pour faciliter le suivi de ces orientations, le bureau de la protection des personnes de la DGAS procédera à un pointage systématique des antennes créées après vous avoir sollicités pour connaître la situation de votre département sur ce sujet.
b) Désigner dans chaque DDASS un référent en matière
de lutte contre la maltraitance
Dès réception de cette circulaire, vous désignerez parmi vos collaborateurs un agent référent, qui fera office de correspondant avec lensemble des établissements en matière de lutte contre la maltraitance.
Il sera notamment chargé des tâches suivantes :
- le recueil des plaintes, leur traitement et la transmission au niveau central des informations dalerte et de veille issues des protocoles de signalement entre la DDASS et les établissements du département ;
- le suivi du contrôle des établissements dans le cadre de la prévention et de la lutte contre la maltraitance (inspections du programme pluriannuel de repérage des risques en institution et inspections suite à signalements) ;
- la mise à jour et la validation des données saisies dans les deux volets (VIGIE et SIGNAL) du système dinformation « PRISME » (prévention des risques - inspections - signalement - maltraitance en établissement social ou médico-social) ;
- le suivi de lantenne départementale découte téléphonique ;
- lanimation technique du comité départemental de prévention et de lutte contre la maltraitance.
Vous voudrez bien transmettre à la direction générale de laction sociale le nom du référent que vous aurez désigné pour le 16 avril au plus tard.
c) Elaboration dun protocole de signalement
entre la DDASS et les établissements du département
Avec chaque directeur détablissement, vous devrez mettre en place un protocole dinformation des événements « indésirables », cest-à-dire de tous ceux qui constituent une menace pour la santé, la sécurité ou le bien-être dun résident.
Le protocole devra préciser :
- la nature des événements à signaler au regard notamment de la taille et de lactivité de létablissement ;
- les correspondants de la DDASS en charge du suivi de ce dossier, ainsi que leurs coordonnées aux heures ouvrables et notamment celles du référent que vous aurez désigné en vertu du I.b) ci-dessus ;
- les modalités dalerte à mettre en oeuvre en-dehors des heures ouvrables et en cas durgence, notamment en mobilisant le cas échéant les services de la préfecture ou de la sous-préfecture de rattachement ;
- le numéro de portable dastreinte de la DDASS, de la préfecture et du procureur de la République ;
- les modalités dastreinte administrative au sein de chaque établissement.
Pour les établissements qui dépendent du conseil général ou qui relèvent dune compétence conjointe du préfet et du président du conseil général, ce protocole devra être mis en place en liaison étroite avec les services du département.
Un modèle de protocole sera mis à votre disposition avant le 30 avril 2007.
Vous veillerez également à rappeler aux responsables des établissements de votre département les exigences auxquelles ils sont soumis lorsquun événement « indésirable » survient :
- information immédiate des autorités administratives et, chaque fois que nécessaire, judiciaires ;
- information des familles des victimes et/ou de leurs responsables légaux ;
- soutien et accompagnement des victimes ;
- dispositions à lencontre des agresseurs présumés pour protéger les victimes...
d) Le signalement des situations à caractère exceptionnel ou dramatique auprès de la mission dalerte et dinformation de la DGAS par les DDASS
Pour accélérer la réponse à ces situations, une mission dalerte a été mise en place et confiée au bureau de la protection des personnes (2A) de la DGAS.
Relèvent de cette procédure les situations graves (non limitées aux faits de maltraitance) : décès accidentels de personnes prises en charge en institution, sinistres, situations de maltraitance, procédures judiciaires à lencontre des personnels, fermetures détablissements, situations médiatisées ou susceptibles de lêtre.
Dans le cadre de cette procédure - dont les modalités dapplication sont précisées dans lannexe 1 - il vous appartient de faire parvenir, dans les plus brefs délais, à la DGAS les informations relatives aux situations qui vous auront été signalées (nature des faits, contexte dans lequel ils sont intervenus, mesures prises pour faire cesser le danger, ainsi que, le cas échéant, suites judiciaires).
e) Lamélioration de la connaissance de la maltraitance en institution et le renseignement du système dinformation « PRISME »
Afin de renforcer la prévention, les services du ministère doivent également, tant au niveau central que déconcentré, disposer déléments de connaissance - à la fois quantitatifs et qualitatifs - du phénomène de maltraitance en institution.
Dans cette perspective, la DGAS a mis en place le système dinformation « PRISME ». Ce système comprend deux volets :
- le volet « SIGNAL » est dores et déjà en place. Il a vocation à répertorier lensemble des signalements de maltraitance en institution dont vous avez connaissance. Dès maintenant, il convient que vos services renseignent régulièrement ce volet, selon les modalités définies en annexe 2.
- le volet « VIGIE » sera mis en place dans le courant du deuxième semestre 2007. Après chacune des inspections réalisées dans un établissement, il permettra délaborer et de renseigner un tableau de bord des suites données aux recommandations de linspection. Pourront également être identifiés les facteurs de risque liés aux conditions dinstallation, dorganisation et de fonctionnement des structures, en vue déclairer la politique de prévention et de contrôle et de mener des actions ciblées. Pour les inspections relatives à la lutte contre la maltraitance réalisées sur lensemble de lannée 2007, vous serez amenés à saisir sur « VIGIE » les éléments dinformation nécessaires.
Jattire votre attention sur limportance de renseigner régulièrement le système dinformation mis en place : les données saisies serviront également de base au calcul des indicateurs de performance (inspections maltraitance) du programme « actions en faveur des familles vulnérables » de la LOLF. La direction générale de laction sociale vous enverra régulièrement une synthèse des données nationales afin que vous puissiez mieux cerner les particularités de votre département.
II. - RENFORCER LEFFICACITÉ
ET LA FRÉQUENCE DES CONTRÔLES
a) Lorganisation de contrôles réguliers
et systématiques dans les établissements
Conformément aux orientations posées dans le plan solidarité grand âge, je souhaite que lensemble des établissements sociaux et médico-sociaux soient contrôlés, que ce soit dans le cadre de la prévention ou dans celui des inspections suite à plainte.
Cet objectif impose de doubler la fréquence des contrôles. Ce sont ainsi 4 000 établissements qui seront contrôlés en cinq ans.
Pour mettre en oeuvre ces orientations, vous vous appuierez sur le cahier des charges et le protocole dinspection qui vous ont été transmis au début de lannée. Elaborés avec des représentants de services déconcentrés en relation avec lIGAS, ces documents précisent les modalités de mise en oeuvre de ces contrôles.
Je vous rappelle en outre que, dans lensemble des établissements, les signalements de maltraitance en provenance des usagers, des personnels, des familles ou des tiers doivent donner lieu à un contrôle systématique, conformément aux dispositions de larticle L. 331-1 du code de laction sociale et des familles.
Même dans le cas où des investigations de police ou de gendarmerie sont en cours, vous conservez la possibilité deffectuer un contrôle sur place. Lenquête administrative ne recherche pas les preuves dune culpabilité. Elle vise à sassurer de labsence de danger pour les personnes accueillies et des capacités de linstitution à poursuivre leur prise en charge. Les entretiens menés dans ce cadre se distinguent des auditions de témoins et de victimes présumées par les autorités de police ou de gendarmerie.
b) La simplification des procédures
et le renforcement des pouvoirs du préfet
En vue de clarifier la répartition des responsabilités et de permettre au représentant de lEtat dintervenir en toutes circonstances quand la sécurité des personnes lexige, les dispositions législatives relatives au contrôle et à la fermeture des structures ont été simplifiées à la fin de lannée 2005 (annexe III).
Lorsque la santé, la sécurité ou le bien-être moral ou physique des personnes hébergées sont menacés ou compromis par les conditions dinstallation, dorganisation ou de fonctionnement de létablissement, la fermeture redevient un pouvoir exclusif du préfet. Le préfet peut donc ordonner la fermeture définitive dun établissement (après mise en demeure restée infructueuse auprès du président du conseil général lorsque létablissement a été autorisé par cette autorité).
Le préfet de département dispose, par ailleurs, dun pouvoir de fermeture immédiate en cas durgence. Il se prononce alors par arrêté motivé sans mise en demeure préalable et peut, à titre provisoire, ordonner la fermeture immédiate - totale ou partielle - dun établissement ou dun service soumis à autorisation (dernier alinéa de larticle L. 313-16 du CASF).
Vous devez utiliser pleinement ces pouvoirs et solliciter à cette fin le préfet chaque fois que vous le jugez nécessaire, notamment lorsque les injonctions prononcées à la suite de contrôle nont pas été suivies deffets.
c) Lutilisation des pouvoirs de sanction
Indépendamment de toute action judiciaire, chaque situation de maltraitance doit être évaluée en vue de mettre en évidence les responsabilités à tous les niveaux et de sanctionner les fautes.
Sagissant des établissements publics (cf. note 1) , les mesures de suspension et de sanction disciplinaire à lencontre des agents des corps de direction (directeurs et directeurs adjoints) sont prises par le ministre de la santé sur demande du préfet. Il vous revient donc dexercer pleinement cette responsabilité, la demande du préfet devant être effectuée auprès de la direction de lhospitalisation et de lorganisation des soins.
Pour les autres personnels des établissements publics et pour lensemble du personnel des établissements privés, il vous revient dadresser à leurs dirigeants une injonction afin quils procédent immédiatement à la suspension des personnels mis en cause pour des faits de maltraitance et dont la présence auprès des personnes vulnérables entraînerait un risque pour celles-ci.
Dans le cadre de la procédure de suivi des inspections, vous veillerez également de manière systématique à ce que des procédures disciplinaires soient engagées contre les responsables dactes de maltraitance.
III. - METTRE EN PLACE UNE VÉRITABLE POLITIQUE DE PRÉVENTION ET DE PROMOTION DE LA BIENTRAITANCE
1. Améliorer le repérage des risques de maltraitance
et sengager dans une démarche qualité dynamique
Lamélioration de la qualité constitue une orientation forte de la politique que je souhaite mener dans le secteur social et médico-social.
Lutter contre la maltraitance suppose en effet dabord de renforcer la prévention. Cela passe par le développement dune véritable démarche qualité dans les établissements, reposant sur la diffusion des bonnes pratiques et la généralisation des pratiques dévaluation.
a) La diffusion de recommandations de bonnes pratiques
La maltraitance est le reflet de mauvaises pratiques dont les professionnels ne sont pas toujours conscients. Cest pourquoi il est important quils soient informés des normes de pratiques optimales dans tous les domaines dactivités des établissements et services : accueil, relation avec les résidents et leur famille, organisation du travail...
LAgence nationale de lévaluation de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux a été mise en place le 21 mars 2007. Installée 5-9, rue Pleyel, à Saint-Denis (93200), elle a pour mission détablir des recommandations et référentiels de bonnes pratiques pour les établissements et services sociaux et médico-sociaux.
Il vous reviendra de relayer son action sur le plan local en diffusant les recommandations quelle produira et en favorisant le développement dactions dévaluation et de prévention.
b) La mise en place dune démarche dévaluation
La loi no 2002-2 du 2 janvier 2002 a initié une démarche dévaluation dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux. Cette démarche dévaluation doit permettre de mesurer ladéquation des pratiques avec les recommandations de la nouvelle agence et de proposer un plan daction comprenant des mesures assorties dobjectifs pour corriger déventuels écarts.
Je souhaite que les établissements et services sengagent dès à présent dans la démarche dévaluation interne en y intégrant de façon prioritaire lexamen des risques de maltraitance :
- les résultats de cette évaluation interne seront transmis à lAgence ainsi quau conseil général et à vous-même ;
- les établissements devront en tirer des conclusions, développer un projet damélioration et mettre en place un suivi de ce projet ;
- dans les deux ans au plus qui suivent lévaluation interne, un organisme habilité mènera une évaluation externe de la situation de létablissement. Il recommandera, si nécessaire, des améliorations.
Lors de leur évaluation interne, les établissements dhébergement pour personnes âgées sappuieront sur le guide de gestion des risques de maltraitance élaboré par le comité national de vigilance contre la maltraitance des personnes âgées disponible sur le site Internet personnes-agees.gouv.fr, à la rubrique maltraitance. Ils devront proposer des mesures pour remédier aux insuffisances constatées.
Je souhaite à cet égard que les établissements et services dressent périodiquement le bilan des actions menées et prévoient ces états des lieux dans le projet détablissement.
Vous vous appuierez sur létat davancement de ces évaluations internes et sur la qualité du travail effectué par chaque établissement pour planifier vos propres inspections, dans le cadre du programme pluriannuel de prévention et de lutte contre la maltraitance.
c) Le contrôle des embauches et les nouvelles dispositions
relatives aux incapacités professionnelles
La prévention des situations de maltraitance dans les structures sociales et médico-sociales passe notamment par un renforcement de la vigilance au niveau du recrutement des personnes intervenant auprès de personnes vulnérables.
Larticle L. 133-6 du CASF introduit par lordonnance du 1er décembre 2005 (articles 13 à 15) unifie et harmonise les dispositions relatives aux incapacités professionnelles dans le secteur social et médico-social (cf. note 2) . Il convient de noter que lancien article L. 133-6-1, qui aurait dû être abrogé par lordonnance du 1er décembre 2005, coexiste avec le nouvel article L. 133-6. Seul sapplique ce dernier. Larticle L. 133-6-1 devrait être prochainement abrogé.
En étroite collaboration avec les services du conseil général (notamment pour les établissements relevant dune autorisation conjointe), vous veillerez à ce que les établissements sassurent que les personnes quils recrutent ne soient pas frappées dincapacités professionnelles, en procédant aux vérifications nécessaires (condamnations incapacitantes figurant au casier judiciaire) annexes IV et V.
d) Laccompagnement des personnels pour lutter efficacement
contre le risque dépuisement professionnel
La direction générale de laction sociale lancera en avril 2007 une expérimentation dans deux régions pilotes (Corse et Franche-Comté) pour prévenir les risques dépuisement professionnel des personnels.
Cette expérimention permettra aux personnels qui en éprouvent le besoin :
- davoir accès de manière anonyme à un service découte ;
- de bénéficier, à leur demande, dun accompagnement adapté.
Cette expérimentation sera pilotée par la DRASS, en relation avec les DDASS de la région, et associera lensemble des acteurs locaux concernés.
2. Intégrer le concept de bientraitance dans lorganisation
et la gestion des établissements
a) Le renforcement de la politique de ressources humaines
dans les établissements
La lutte contre la maltraitance et la promotion de la qualité passent par une véritable politique de gestion des ressources humaines afin de mieux encadrer et accompagner les professionnels.
La formation des directeurs et de lencadrement doit être assurée par le biais de cursus que vous proposerez avec laide des organismes paritaires collecteurs agréés de votre département. En effet, le rôle du directeur est primordial pour gérer les situations de crise et organiser le repérage des risques et la mise en place dactions correctives. Le décret relatif à la qualification des directeurs publié en mars 2007 conforte cette dimension.
Vous pourrez faciliter le développement des actions de formation et le recrutement de personnels dencadrement en vous appuyant sur les groupements de coopération sociale et médico-sociale, dont les modalités de mise en oeuvre sont précisées par le décret no 2006-13 du 6 avril 2006.
Par ailleurs, la formation des professionnels intervenant auprès des publics vulnérables doit être un axe fort de la politique de lutte contre la maltraitance. Jai donc décidé de signer des accords- cadres dès 2007 avec les organismes paritaires collectifs agréés pour lancer des actions de formation ciblées et sensibiliser les personnels à ces problématiques.
Vous veillerez à ce que tous les établissements disposent dans leur plan de formation dun volet relatif à lamélioration de la bientraitance et à la prévention de la maltraitance. Dans le cadre des contrôles que vous effectuez au sein des établissements, je vous demande de bien vouloir accorder une attention particulière aux formations suivies par lensemble des personnels sur ce sujet.
Sagissant des services daide à domicile, des moyens spécifiques peuvent être mobilisés au titre de la section IV de la Caisse nationale de solidarité pour lautonomie (CNSA) (cf. note 3) .
Jappelle votre attention sur lintérêt dinformer les services du conseil général des possibilités de cofinancement par la CNSA. Plusieurs départements ont ainsi pu mettre en place des projets particulièrement efficaces. Pilotés par le conseil général, élaborés en partenariat avec la DDASS et financés par la section IV de la CNSA, ces projets permettent de coordonner pour lensemble des services daide à domicile du département la formation à la prévention de la maltraitance.
b) Le projet détablissement
Le projet détablissement doit faire toute sa place à la lutte contre la maltraitance et au développement des bonnes pratiques. Il comportera systématiquement une rubrique sur cette question.
La démarche de prévention et de lutte contre la maltraitance sinscrit dans une perspective plus large, touchant à tous les aspects de la vie des établissements : ressources humaines et management, démarche qualité, ouverture de létablissement sur lextérieur, coopération avec les réseaux locaux, participation des usagers et de leurs familles (notamment au sein du conseil de la vie sociale), etc.
Tous ces éléments doivent se refléter dans le projet détablissement, notamment le plan dactions correctives des risques identifiés et de mise en oeuvre des recommandations de lagence.
Pour les établissements dhébergement pour personnes âgées dépendantes, vous veillerez personnellement à ce que le renouvellement des conventions tripartites permette dintégrer la lutte contre la maltraitance dans le projet détablissement.
Le livret daccueil remis aux usagers et à leurs familles doit préciser les actions menées par létablissement en matière de prévention et de lutte contre la maltraitance. Doivent également y figurer les numéros dappel (national et/ou local) dédiés à lécoute des situations de maltraitance (par exemple, celui de lassociation ALMA), ainsi que les coordonnées téléphoniques des autorités administratives (DDASS et services du département).
3. Renforcer les partenariats
entre les acteurs de laction sociale
a) Le Comité départemental de prévention
et de lutte contre la maltraitance
La circulaire no 2002-280 du 3 mai 2002 a instauré un Comité départemental de prévention et de lutte contre la maltraitance envers les adultes vulnérables, présidé par le préfet et le président du conseil général.
Ce comité doit, pour être plus opérationnel, se décliner dans des configurations techniques, dont il vous appartient de définir lorganisation et le fonctionnement, en relation avec les services du département.
Ces instances techniques seront chargées dexercer les fonctions suivantes :
- analyser les signalements de maltraitance en institution ;
- définir la conduite à tenir par les autorités concernées, notamment les services de lEtat et du département, pour le traitement des signalements ; rappeler dans un document écrit les modalités déchange dinformations entre services, y compris avec la justice, ainsi que les modalités dinterventions conjointes ;
- définir les modalités de suivi des préconisations issues des rapports. Vous veillerez plus particulièrement à consigner par écrit les mesures mises en oeuvre et les améliorations constatées sur pièces, sur place ou lors des échanges téléphoniques avec les directions détablissement. Ces procès-verbaux devront faire lobjet dune attention particulière lors des procédures administratives concernant les structures en question. A ce titre, vous veillerez à prendre en compte le niveau de mise en oeuvre des préconisations pour déterminer la priorité et le niveau des financements à accorder aux établissements contrôlés.
Les travaux de ces instances seront synthétisés dans un rapport dactivité approuvé par le comité départemental dans sa configuration plénière. Ce dernier se réunira au moins une fois par an pour présenter le bilan des actions et définir les orientations pour lannée à venir.
b) Les démarches de planification
Les schémas départementaux dorganisation sociale et médico-sociale doivent prendre en compte systématiquement la prévention et la lutte contre la maltraitance en dressant le bilan des actions menées et en fixant des objectifs pluriannuels pour une meilleure protection des personnes vulnérables.
Le schéma ne doit pas se limiter aux violences en institution, mais doit comporter également un volet relatif au traitement des situations de maltraitance à domicile. A ce titre, une réflexion pourrait être engagée avec les services du conseil général et les municipalités, portant notamment, sur le rôle des différents acteurs de laction sanitaire et sociale dans votre département, les facteurs de risque, les conditions et les modes dintervention pour traiter ces situations.
Je souhaite également que le comité régional de lorganisation sociale et médico-sociale (CROSMS) soit informé des actions menées en matière de lutte contre la maltraitance.
c) Le partage dexpériences
Afin daméliorer et de faciliter les échanges, une rubrique consacrée au partage dexpériences a été créée sur le site intranet (etprochainement internet) du ministère (« social/âges de la vie/lutte contre la maltraitance »).
Vous voudrez bien faire connaître au bureau de la protection des personnes toute expérience quil vous paraîtra utile de valoriser, en indiquant les noms et coordonnées de la personne en charge du dossier.
*
* *
La mise en oeuvre de cette politique nécessite une mobilisation importante de vos services et une bonne coordination avec les différents partenaires concernés.
Aussi, je vous demande dassurer la diffusion de cette circulaire auprès de lensemble des directeurs détablissements sociaux et médico-sociaux de votre département et de les réunir avant le 30 avril 2007 pour leur présenter les orientations prioritaires de la politique de prévention et de lutte contre la maltraitance. Vous porterez également ces orientations à la connaissance des services du conseil général et de ceux de la justice.
P. Bas |
ANNEXE I
PROTOCOLE MISSION DALERTE
Le champ de la mission dalerte :
Les informations traitées dans le cadre de la mission dalerte concernent les évènements exceptionnels et/ou à caractère dramatique (décès de personnes prises en charge, sinistres, situations de maltraitance les plus graves...), menaçant ou compromettant la santé ou la sécurité des personnes accueillies dans des établissements et services sociaux ou médico-sociaux (en raison, notamment, de dysfonctionnements majeurs et/ou dactes de maltraitance ou de négligences graves).
Relèvent également du champ de cette mission les suites administratives et judiciaires données telles que les fermetures, y compris de structures fonctionnant sans autorisation, et les procédures judiciaires engagées à lencontre de personnels des structures.
Sont enfin visées les situations médiatisées ou susceptibles de lêtre.
Le circuit de linformation et modalités de transmission :
Le bureau de la protection des personnes (2A) assure la centralisation des informations dans le cadre de la mission dalerte.
Pour les évènements relevant de la mission dalerte, les DDASS doivent prévenir sans délai par messagerie la DGAS (le directeur général, Tregoat [Jean-Jacques] ; Charretier [Amélie] et Le Cloitre [Françoise] du bureau de la protection des personnes), qui se chargera dinformer les correspondants des cabinets et les services de la direction concernés, y compris lors de la transmission dinformations complémentaires.
Le circuit de linformation dans le cadre des permanences :
Pour les événements exceptionnels et dramatiques qui se produiraient le soir et le week-end, la DDASS doit immédiatement prévenir par téléphone le permanencier de garde à la DGAS.
Un point précis de la situation doit ensuite être rapidement transmis par messagerie dans les conditions prévues par ce protocole.
Le contenu des informations nécessaires pour la mission dalerte :
La DDASS doit transmettre à la DGAS les points suivants :
- la nature des événements,
- le contexte et les mesures qui ont été prises pour faire cesser le danger (y compris les mesures judiciaires dont elle a connaissance),
- les suites administratives et judiciaires qui ont été données.
La DDASS transmettra à la DGAS, dans des délais rapprochés, les informations complémentaires (éléments non connus au moment du message dalerte) par messagerie ou par courrier.
Les pièces à fournir :
Outre le signalement initial, les documents suivants doivent être envoyés par messagerie ou courrier à la DGAS (au bureau 2A à lattention de Le Cloitre [Françoise] :
- le rapport dinspection,
- le rapport des suites rédigé dans le cadre de la procédure administrative en cours au titre du suivi des préconisations,
- les nouveaux développements, notamment les suites judiciaires.
ANNEXE II
MODALITÉS DE SAISIE DANS LAPPLICATION
« PRISME » VOLET « SIGNAL »
Le renseignement de cette base de données permettra au ministère de se doter dun véritable outil de pilotage de laction menée. De plus, les informations saisies dans le volet « Signal » permettront détablir les tableaux de bord diffusés mensuellement aux cabinets.
Il importe que vos services renseignent cette application régulièrement comme indiqué infra.
Champ couvert par Prisme
Les établissements concernés :
Il sagit de lensemble des établissements (y compris les lieux daccueil et de vie) sociaux et médico-sociaux (avec ou sans hébergement) régis par le code de laction sociale et des familles, ainsi que les unités de soins de longue durée prenant en charge des personnes âgées dépendantes. Ne relèvent pas du champ de Prisme les services daide ou de soins à domicile.
Les signalements de maltraitance visés :
Contrairement à la mission dalerte, le champ couvert par le logiciel Prisme-Signal ne concerne pas seulement les faits de maltraitance les plus graves.
Sont donc visées lensemble des situations de maltraitance telles que définies par le Conseil de lEurope à savoir : « tout acte ou omission commis par une personne, sil porte atteinte à la vie, à lintégrité corporelle ou psychique ou à la liberté dune autre personne ou compromet gravement le développement de sa personnalité et/ou nuit à sa sécurité financière ».
La typologie qui en découle renvoie à lensemble des situations suivantes :
- Violences physiques : coups, brûlures, ligotages, soins brusques sans information ou préparation, non-satisfaction des demandes pour des besoins physiologiques, violences sexuelles, meurtres (dont euthanasie).
- Violences psychiques ou morales : langage irrespectueux ou dévalorisant, absence de considération, chantage, abus dautorité, comportements dinfantilisation, non-respect de lintimité, injonctions paradoxales.
- Violences matérielles et financières : vols, exigence de pourboires, escroqueries diverses, locaux inadaptés.
- Violences médicales ou médicamenteuses : manque de soins de base, non-information sur les traitements ou les soins, abus de traitements sédatifs ou neuroleptiques, défaut de soins de rééducation, non-prise en compte de la douleur.
- Privation ou violation de droits : limitation de la liberté de la personne, privation de lexercice des droits civiques, dune pratique religieuse.
- Négligences actives : toutes formes de sévices, abus, abandons, manquements pratiqués avec la conscience de nuire.
- Négligences passives : négligences relevant de lignorance, de linattention de lentourage.
Les modes de saisie :
Quand saisir ? Vous devez saisir dans « Signal » les « fiches daccompagnement de signalement » lorsque vous avez traité le signalement.
NB : on entend par « traitement des signalements » lensemble des actions menées (instruction sur pièce et/ou inspection sur place) pour vérifier si les motifs de la plainte sont de nature à compromettre la santé ou la sécurité des personnes.
ANNEXE III
LA PROCÉDURE DE FERMETURE DES ÉTABLISSEMENTS
SOCIAUX ET MÉDICO-SOCIAUX
Une procédure de fermeture clarifiée et simplifiée
Larticle L. 313-16 modifié prévoit que lautorité qui a délivré lautorisation peut prononcer la fermeture dune structure dans deux types de situations (au lieu de trois) : dune part, « lorsque les conditions techniques minimales dorganisation et de fonctionnement de la structure ne sont pas respectées » et, dautre part, lorsque sont constatées des infractions aux lois et règlements susceptibles dentraîner la responsabilité civile de létablissement ou du service ou la responsabilité pénale de ses dirigeants ou de la personne morale gestionnaire. Il convient de noter que la fermeture « lorsque la santé, la sécurité ou le bien-être moral ou physique des personnes hébergées sont menacés ou compromis par les conditions dinstallation, dorganisation ou de fonctionnement de létablissement » redevient un pouvoir exclusif du préfet, revenant ainsi sur certaines dispositions introduites par larticle 84 de la loi no 2005-102 du 11 février 2005.
De plus, les dispositions relatives au pouvoir de substitution au profit du préfet (en cas de carence du président du conseil général dans lexercice de son pouvoir de fermeture, « après mise en demeure restée sans résultat ») prévues au 4e alinéa de larticle L. 313-16 sappliquent immédiatement depuis lentrée en vigueur de lordonnance du 1er décembre 2005 (la loi du 11 février 2005 renvoyait lapplication de cette disposition à des conditions fixées par décret en Conseil dEtat dont labsence de publication rendait cette mesure inopérante). Par ailleurs, lorsque lautorisation est délivrée conjointement par le représentant de lEtat dans le département et le président du conseil général, et si ces deux autorités sont en désaccord, le préfet peut imposer la fermeture de la structure en vertu de lavant-dernier alinéa de larticle L. 313-16.
Il convient également de préciser que, pour les situations précitées (2e et 3e alinéas de larticle L. 313-16), le préfet de département peut désormais, en cas durgence, prononcer sans mise en demeure préalable, à titre provisoire, la fermeture immédiate - totale ou partielle - dun établissement ou dun service soumis à autorisation. Toutefois, cette possibilité est strictement encadrée : dune part, elle ne peut intervenir quen cas durgence ; dautre part, larrêté préfectoral doit être motivé (dernier alinéa de larticle L. 313-16).
Il convient de rappeler à ce titre que, lorsque la santé, la sécurité ou le bien-être moral ou physique des personnes hébergées sont menacés ou compromis, le préfet de département dispose, à lencontre des responsables des établissements soumis à autorisation ou à déclaration, dun pouvoir exclusif dinjonction (pouvant donner lieu à fermeture) ou, en cas durgence (ou lorsque le responsable de la structure refuse de se soumettre à la surveillance de la DDASS), de fermeture immédiate à titre provisoire sans injonction préalable (article L. 331-5 du CASF).
Par ailleurs, il importe de préciser que le pouvoir dinjonction dévolu à lautorité qui a délivré lautorisation (article L. 313-14) peut être mis en oeuvre sans dispositions dapplication (suppression de la référence aux conditions fixées par décret en Conseil dEtat).
Enfin, la décision de fermeture de létablissement prononcée par le préfet de département, lorsque la santé ou la sécurité des personnes est menacée nest plus soumise à lavis préalable de la commission départementale compétente en matière denvironnement, de risques sanitaires et technologiques (article L. 331-5 du CASF). Il peut être rappelé que lordonnance du 30 juin 2005 a supprimé, à larticle L. 311-7, lavis du comité départemental de lenfance en cas de fermeture dun établissement de lenfance.
Des obligations renforcées pour les personnes contrôlées
Les contrôles seffectueront dans les conditions prévues à larticle L. 1421-3 du code de la santé publique avec le concours des professionnels visés à larticle L. 1421-1 de ce même code (médecins inspecteurs de santé publique, inspecteurs de laction sanitaire et sociale, pharmaciens inspecteurs de santé publique, ingénieurs du génie sanitaire, ingénieurs détudes sanitaires, techniciens sanitaires).
Par ailleurs, ont été renforcées les sanctions en cas dentrave aux procédures de contrôle des établissements autorisés. En effet, le fait de faire obstacle aux contrôles est désormais puni des peines prévues à larticle L. 1425-1 du code de la santé publique (six mois demprisonnement et 7 500 euros damende).
ANNEXE IV
CHAMP DES INFRACTIONS INCAPACITANTES DÉTAIL DES INFRACTIONS VISÉES PAR LORDONNANCE DU 1er DÉCEMBRE 2005
Remarque : il convient de noter que lancien article L. 133-6-1, qui aurait dû être abrogé par lordonnance du 1er décembre 2005, coexiste avec le nouvel article L. 133-6. Seul sapplique ce dernier. Larticle L. 133-6-1 devrait être abrogé lors de la prochaine législature.
Les nouvelles dispositions de lordonnance sappliquent aux structures sociales et médico-sociales (établissements, services, lieux daccueil et de vie), ainsi quaux personnes agréées visées par le code de laction sociale et des familles (CASF). Elles modifient et harmonisent le champ des infractions incapacitantes.
Larticle L. 133-6-1 du CASF visait les crimes et les délits mentionnés au titre II du livre II du code pénal (atteintes à la personne humaine) tels que :
- les atteintes à la vie de la personne (chapitre Ier) ;
- les atteintes à lintégrité physique et psychique de la personne, y compris involontaires (chapitre II) ;
- la mise en danger de la personne (chapitre III) - risques causés à autrui, délaissement de personnes vulnérables, non-assistance à personne en danger, interruption illégale de grossesse, provocation au suicide - à lexception des délits dexpérimentation sur la personne humaine (section IV) ;
- les atteintes à la liberté de la personne - enlèvement et séquestration (chapitre IV) à lexception du détournement de tout moyen de transport (section II) ;
- les atteintes à la dignité de la personne - discriminations, proxénétisme, travail et hébergement contraires à la dignité, bizutage, non-respect des morts (chapitre V) ;
- les atteintes aux mineurs et à la famille - délaissement de mineur, abandon de famille, mise en péril de mineurs, atteintes à lexercice de lautorité parentale ou à la filiation (chapitre VII).
Les modifications apportées par lordonnance (nouvel article L. 133-6 qui prévoit des dispositions communes applicables à lensemble du secteur social et médico-social et qui se substitue aux différents articles du CASF relatifs aux incapacités professionnelles) :
Ces nouvelles dispositions réduisent le champ des infractions incapacitantes en matière datteintes involontaires à la vie ou à lintégrité de la personne en ne retenant que les atteintes involontaires résultant dune violation délibérée dune obligation particulière de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement.
En revanche, elles étendent le champ des infractions incapacitantes aux infractions contre les biens et les infractions contre la nation, lEtat et la paix publique déjà mentionnées dans des dispositions spécifiques (articles L. 321-2, L. 322-5, et L. 443-2 du CASF) abrogées avec lentrée en vigueur de lordonnance du 1er décembre 2005. Plus précisément, elles visent désormais :
- les vols et escroqueries (chapitres Ier et III titre Ier livre III du code pénal) ;
- les délits dextorsion (chapitre II titre Ier livre III) ;
- le recel et infractions assimilées (chapitre Ier titre II livre III) ;
- les infractions visées par les articles 432-11 et 432-15 concernant la corruption passive et le trafic dinfluence commis par des personnes exerçant une fonction publique, la soustraction ou le détournement de biens commis par un dépositaire de lautorité publique (§ 2 et § 5 section III chapitre II titre III livre IV) ;
- la corruption et le trafic dinfluence (section Ier chapitre III titre III livre IV - article 433-1) ;
- les faux témoignages (section II chapitre IV titre III livre IV - article 434-13) ;
- faux - falsification des marques de lautorité visées à larticle 444-1 (chapitre Ier titre IV livre IV du code pénal) ;
- sont également intégrées les infractions relatives à lexpérimentation sur la personne humaine ainsi que les détournements de moyens de transports qui étaient jusque-là explicitement exclus du champ des infractions incapacitantes (section IV du chapitre III et section II du chapitre IV du titre II du livre II du code pénal) ;
- ainsi que la provocation au délit dusage illicite de substances ou plantes classées comme stupéfiants (article L. 3421-4 du code de la santé publique).
Les infractions précitées ne sont incapacitantes que pour les peines dau moins deux mois demprisonnement sans sursis.
Lordonnance du 1er décembre 2005 prévoit également des dispositions relatives à la procédure dapplication de lincapacité en cas de condamnation prononcée par une juridiction étrangère, a la procédure de demande de relèvement de lincapacité, ainsi que des dispositions transitoires (applicables notamment aux personnes dont les condamnations nétaient pas incapacitantes avant lentrée en vigueur des nouvelles dispositions de lordonnance modifiant le champ des incapacités).
ANNEXE V
LES MODALITÉS DE CONTRÔLE DES RECRUTEMENTS
Elles sexercent notamment par le biais du casier judiciaire.
Les conditions de délivrance du bulletin no 2 du casier judiciaire ont été révisées : (cf. note 4)
Les responsables de structures publiques sociales ou médico-sociales peuvent en application des articles 776 1o et R. 79 19o du code de procédure pénale obtenir le bulletin no 2 du casier judiciaire des personnes quils envisagent de recruter.
Les dirigeants de personnes morales de droit public ou privé exerçant une activité auprès de mineurs peuvent obtenir la délivrance du bulletin no 2 pour les seules nécessités liées au recrutement de personnels et lorsque ce bulletin ne porte la mention daucune condamnation (2e alinéa du 4o de larticle 776 du code de procédure pénale). Toutefois, ces dispositions ne sont pas dapplication immédiate. (cf. note 5)
En tout état de cause, et dans lattente, les responsables des établissements privés peuvent déjà exiger de tout candidat à lembauche ou bénévole la fourniture du bulletin no 3 (seul bulletin pouvant être remis aux intéressés et par là même communiqué par ces derniers à leur employeur), même si celui-ci ne constitue pas une garantie suffisante, dans la mesure où ny figurent que les condamnations les plus graves. (cf. note 6)
La DDASS quant à elle est fondée, dans le cadre du contrôle de lexercice de lactivité de ces structures publiques ou privées, à solliciter à tout moment le bulletin no 2 de leurs gérants, salariés ou bénévoles, dans la mesure où la capacité de gérer ou de travailler au sein de ces établissements (qui relèvent de sa mission de surveillance) fait lobjet, en application de larticle L. 133-6 du CASF, de restrictions fondées sur lexistence au casier judiciaire de condamnations au sens de larticle 776 3o in fine, nonobstant la même faculté dont elle dispose sur le fondement de larticle 776 1o quand il sagit demplois publics.
Sur les modalités pratiques de délivrance des bulletins no 2, les autorités fondées à solliciter ce document effectuent leurs demandes par internet (www.cjnb2.gouv.fr) après avoir reçu leur habilitation (si elles ne lont déjà) délivrée par le casier judiciaire national.
NOTE (S) :
(1) Les structures rattachées aux établissements publics de santé et les établissements sociaux et médico-sociaux publics autonomes, y compris les structures relevant de la compétence du président du conseil général).
(2) Avant lentrée en vigueur de lordonnance du 1er décembre 2005, la définition de ces incapacités relevait de plusieurs articles du CASF en fonction de la nature des structures et des publics accueillis (art. L. 133-6-1, L. 227-7, L. 321-2, L. 322-5, L. 443-2)
(3) Conformément aux dispositions législatives et réglementaires précisées par la circulaire no DGAS/2C/2006/66 du 17 février 2006, sont éligibles au cofinancement de la section IV de la CNSA les dépenses de formation pour la modernisation des services daide à domicile. Les formations dadaptation à lemploi et de mise à jour des connaissances des aides à domicile et des responsables de secteur entrent dans ce cadre, notamment lorsquelles ont pour objet de faciliter la prévention de la maltraitance.
(4) (Loi du 9 mars 2004).
(5) Un décret doit fixer la liste de ces personnes morales précitées, ainsi que les conditions et modalités de délivrance du bulletin. A ce titre, la demande de délivrance de ce document et la réponse du casier judiciaire se feraient par lintermédiaire dautorités administratives. Le décret précité précisera laquelle en fonction de la catégorie des structures visées. Lautorité concernée remettrait au dirigeant de la structure le bulletin sil ne porte la mention daucune condamnation ; dans le cas contraire, elle linformerait que le bulletin comporte une ou plusieurs condamnations, en précisant sil sagit dinfractions incapacitantes).
(6) (emprisonnement ferme dune durée supérieure à deux ans et mesures de suivi socio-judiciaire ou dinterdiction dentrer en contact avec des mineurs pour leur durée).